기본정보

• 질의요지

  
  

  
  서울특별시 강북구에서는 「서울특별시 강북구 주·정차위반 의견진술심의 위원회 규칙」을 두어, 위원회가 「도로교통법」상 주·정차금지 의무 위반에 대한 과태료 감경 및 의견진술에 대한 사항을 심의하도록 하고 있었으나, 강북구 의회에서는 자문기관 설치 시 조례에 의하도록 규정하고 있는 「지방자치법」 제116조의2제1항에 근거하여 현행의 규칙은 위법이라는 이유로 동 위원회의 설치·운영에 대한 「서울특별시 강북구 주·정차위반 의견진술 심의위원회 설치 및 운영 조례안」을 발의하였는바, 이러한 내용의 조례안이 가능한지?
  
  

• 의견

  
  

  
  「도로교통법」제32조 및 제160조제3항에 따른 주·정차 위반단속 및 과태료 부과·징수 업무는 기관위임사무로 보이고 주·정차위반 행위자에 대한 의견진술을 심의하기 위한 자문기구의 설치·운영은 해당사무의 수행에 있어 행정기관의 임의적 활용이라는 측면에서 조례로 정할 여지가 있을 것이나, 이 경우에도 자문기구의 설치·운영을 조례로 강제하는 것은 기관위임사무에 대한 지방자치단체장의 사무집행권에 대하여 법령의 위임 없이 사전적·적극적으로 관여하는 결과를 가져오는 것으로 보이므로 「서울특별시 강북구 주·정차위반 의견진술 심의위원회 설치 및 운영 조례안」은 바람직하지 아니한 것으로 보이고 현행 「서울특별시 강북구 주·정차위반 의견진술심의위원회 규칙」이 이러한 「도로교통법」 및 「지방자치법」의 취지에 더 부합한 것으로 보입니다.
  
  

• 이유

  
  

  
  「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 이 때의 사무는 지방자치단체의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무를 의미하는 것으로 국가가 지방자치단체의 장에게 위임하여 처리하는 기관위임사무에 대하여 조례로 정하는 것은 원칙적으로 「지방자치법」에 위배된다 할 것입니다.
  
  따라서, 이 건 질의와 관련하여 「도로교통법」 제160조제3항 및 제161조제3호에서는 주·정차위반행위에 대하여 ‘지방자치단체장’이 과태료를 부과·징수하도록 규정하고 있는바, 이러한 지방자치단체장의 과태료 부과·징수 권한이 국가사무로서 지방자치단체장에게 위임된 기관위임사무인지에 대한 판단이 우선 필요합니다.
  
  살피건대, 법령상 지방자치단체의 장이 처리하도록 규정하고 있는 사무가 기관위임사무에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서는 그에 관한 법령의 규정 형식과 취지를 우선 고려하여야 할 것이지만 그 외
  에도 그 사무의 성질이 전국적으로 통일적인 처리가 요구되는 사무인지 여부나 그에 관한 경비부담과 최종적인 책임귀속의 주체 등도 아울러 고려하여 판단하여야 할 것 인바(대법원 1999. 9. 17. 선고 99추30 판결례 참조), 「도로교통법」 제161조제3호에서 지방자치단체장이 과태료를 부과·징수하도록 규정하고 있기는 하지만, 「도로교통법 시행령」 제88조제4항 및 별표6에서 차량종류에 따른 과태료 금액을 일률적으로 정하고 있고, 같은 법 제160조제4항 및 「도로교통법 시행규칙」 제142조에서 과태료의 감경사유도 구체적으로 정해놓고 있어, 주정차 위반에 따른 과태료는 어느 지방자치단체의 관할 구역에서 위반사실이 있었는지에 관계없이 전국적으로 동일한 액수를 부과하는 것이 예정된 국가사무로서 지방자치단체의 장이 이러한 업무를 하고 있다고 하더라도 이를 ‘지방자치단체의 장’에게 위임한 기관위임사무로 보아야 할 것이고 원칙적으로 기관위임사무에 대해서는 조례로써 규율할 수는 없다고 할 것입니다. 또한, 「지방자치법」 제116조의2제1항에서 ‘지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회·위원회 등의 자문기관을 설치·운영할 수 있다’고 규정하고 있는 바, 여기서 ‘그 소관 사무’는 원칙적으로 기관위임사무를 제외한 자치사무 및 단체위임사무라는 점을 고려하더라도 기관위임사무인 주·정차위반 행위에 대한 과태료 부과·징수사무와 관련된 사항을 조례로 정하는 것은 바람직하다고 할 수 없습니다.
  
  다만, 「서울특별시 강북구 주·정차위반 의견진술 심의위원회 설치 및 운영 조례안」(이하 “강북구조례안”이라 함)에서 규율하려는 내용이 직접적인 주·정차 단속사무에 관한 사항이 아니라 「도로교통법」 제160조제3항 및 제161조제3호에 따른 주정차위반자에 대한 과태료 부과 시 의견진술을 심의하기 위한 지방자치단체장의 자문기구의 설치·운영에 관한 사항이라는 점을 고려한다면 지방자치단체장의 집행기관 활용에 대한 권한의 측면에서 달리 볼 수 있는 여지가 있어 보입니다. 즉, 기관위임사무라 하더라도 지방자치단체의 자율성을 존중하는 차원에서 자문위원회의 자문을 임의적으로 활용할 수 있도록 조례규정상 위원회 설치의 강제성이 없고 지방자치단체의 예산상 부담도 무시할 수 있을 정도인 경우에 한정하여 집행기관인 지방자치단체장의 신중한 판단을 위하여 필요한 경우에 조례로 기관위임사무의 처리와 관련된 자문위원회를 제한적으로 설치할 수도 있다고 보입니다.
  
  그러나, 이러한 경우에도 그 조례가 법령에서 지방자치단체장에게 부여한 고유한 권한을 침해하거나 법령의 위임 없이 의무적인 절차를 신설하여서는 아니 될 것인데, 사안의 강북구조례안 제2조제1항에서는 주·정차위반 의견진술에 관한 사항을 처리하기 위하여 서울특별시 강북구 주·정차위반 의견진술 ‘심의위원회를 둔다’고 하여 그 설치를 강제하고 있고, 강북구조례안에서 명확하게 규정하고 있지는 아니하나 모든 주정차위반행위로 인한 과태료부과에 있어서 사전에 필수적으로 자문기구의 심의를 거치도록 규정하고 있는 것으로 보이는바, 이는 법령에 근거 없이 지방자치단체장의 권한을 사전적·적극적으로 관여하는 것으로 자치입법권의 한계를 벗어났다고 보이므로 사안의 강북구 조례안은 위법하다고 할 것입니다.
  
  반면, 위와 같은 사항을 조례가 아닌 규칙으로 규율할 수 있는 지와 관련하여 「지방자치법」 제23조를 살펴보면 지방자치단체의 장은 법령이나 조례가 위임한 범위에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 제정할 수 있는 바, 지방자치단체장의 권한에 속하는 사무에는 국가로부터 위임받은 기관위임 사무도 포함되므로, 과태료 부과·징수사무를 처리하는 자문기구를 규칙으로 설치한다하더라도 그 자체만으로 위법한 것으로 보기는 어려울 것입니다.