이유
가. 질의 가에 대하여
우선, 법령에 그 유효기간이나 존속기간이 설정된 한시적인 법령의 경우에는 관행상 법령의 본칙이 아닌 부칙에서 그 기간을 설정하는 것이 일반적이나, 비록 부칙에서 그러한 기간을 설정한다 할지라도 그 내용이나 성질은 법령의 제정이나 개정에 부수되는 사항(부칙의 성격)이라기보다는 그 법령의 실체를 이루는 본칙적인 성질을 갖는 것이라 할 것입니다. 아울러, 법령에서 임기, 존속기간과 같은 기간을 새로이 설정하거나 변경하면서 그 기산점에 관한 적용관계를 따로 정하거나 기존의 계속되는 사실에 관한 경과조치를 두지 않는 경우에는 계속되는 사실이나 법률관계에도 적용되는 것이 원칙입니다.
다음으로, 이 사안 「고성군 농어촌발전기금 설치 및 운용 조례」의 제정 당시(2006. 11. 21.), 지방자치단체에 설치하는 기금의 관리 및 운용을 규율하는 「지방자치단체 기금관리기본법」(2005. 8. 4. 제정, 2006. 1. 1. 시행, 법률 제7664호) 제4조 및 같은 법 시행령 제3조에서는 지방자치단체가 기금을 신설하여 운용하려는 경우에는 조례에서 기금의 존속기한(원칙 5년, 예외 10년)을 명시하도록 하고, 필요시 그 조례를 개정하여 기간을 연장할 수 있도록 규정하고 있었으므로, 기금의 존속기한을 설정하지 않은 채 2006. 11. 21. 제정된 「고성군 농어촌발전기금 설치 및 운용 조례」는 「지방자치단체 기금관리기본법」 제4조를 위반한 것이었는바, 2010. 4. 21. 조례를 개정하여 부칙 제2조에서 기금의 사업종기를 5년으로 설정한 입법취지는 존속기간이 무제한인 고성군 농어촌발전기금의 존속기한을 조례 개정 당시부터 새로이 5년으로 제한한 것이라기보다는 기존의 법 위반 상태를 시정하기 위한 것으로 보입니다. 만약, 조례 개정 시점을 기준으로 기간연장의 필요성이 예상되었다면 조례 개정 당시에 적절한 규정을 마련했어야 할 것이나 그러한 취지를 찾을 수 없고, 개정조례에 규정된 내용만으로 기금이 개정조례 시행일부터 5년간 존속한다고 해석한다면 「지방자치단체 기금관리기본법」에 부합하지 아니하는 결과가 될 수 있습니다(「지방자치단체 기금관리기본법」 및 같은 법 시행령에서는 기금의 존속기한을 원칙적으로 5년으로 설정하도록 하고, 예외적으로 사업수행에 필요한 재원조성 등에 5년 이상이 소요될 것으로 예상되는 경우에 10년 이내로 정할 수 있도록 하고 있는데, 예외사유 해당 여부에 대한 고려 없이 기금의 존속기한을 8년 반으로 정한 것이 될 수 있음).
결론적으로, 2010. 4. 21. 개정·시행된 「고성군 농어촌발전기금 설치 및 운용 조례」 부칙 제2조에서 규정한 기금사업의 종기에 관한 규정은 조례의 특정 조문의 개정에 따르는 부수적인 내용으로서의 성격을 가지는 것이 아니라 기금의 존속기한을 설정한 실체적 규정으로서, 기금이 계속 운용되는 도중에 기금사업의 종기를 5년으로 정하면서 그 기산점에 관한 적용관계를 따로 정하거나 기존의 계속되는 사실에 관한 경과조치를 두지 않은 경우에는 원칙적으로 기금의 설치 시(조례 제정 시)부터 동 규정이 적용된다고 보아야 할 것이고, 이와 같이 해석하는 것이 조례개정의 취지나 「지방자치단체 기금관리기본법」 제4조의 취지에도 부합하는 것이라 판단됩니다.
참고로, 조례에서 기금의 존속기한을 정할 때에는 “0년간 존속한다”와 같은 형식보다는 “0년 0월 0일 까지 존속한다”와 같은 형식으로 규정하는 것이 명확할 것입니다. 아울러, 개정조례 부칙 제2조에서는 군의회의 승인을 받아 존속기간을 연장할 수 있다고 규정하고 있으나, 이는 조례를 개정하여 연장할 수 있다고 규정된 「지방자치단체 기금관리기본법 시행령」 제3조제2항에 부합하지 아니하는 측면이 있습니다.
나. 질의 나에 대하여
원칙적으로 법령의 유효기간이 지나기 전에는 유효기한을 규정한 조항을 개정하는 방식으로 그 효력기간을 연장할 수 있을 것이나, 유효기한이 종료된 후에는 이미 해당 규정이 효력을 잃었으므로, 비록 규정의 형태는 남아 있다고 하더라고 사실상 존재하지 않는다고 할 것입니다. 따라서, 이러한 경우에는 유효기한을 규정한 조항을 개정하는 방식으로 유효기간을 연장할 수는 없고, 새로운 법령을 제정하여 제정법령의 부칙에 규정하려는 법령의 유효기한을 정하면 될 것입니다.
이 사안 조례의 경우, 질의 가에서 살펴본 것과 같이 「고성군 농어촌발전기금 설치 및 운용 조례」에 따른 기금은 그 운용기간(존속기한)이 이미 종료되었다고 할 것이고, 기금의 존속기한을 정하는 것은 그 기금을 설치하고 운용하기 위하여 마련된 조례 전체의 존속기한을 정한 것과 같다고 볼 것인바, 비록 부칙 제2조에서는 기금사업의 종기를 5년으로 규정하고 있을 뿐, 조례 자체의 효력에 대해서는 언급하고 있지 아니하여 그 기금의 운용기간이 지난 후 조례 전체가 실효되는지 아니면 적용만 되지 않는 상태로 유지되는지 논란의 소지가 있을 수 있으나, 「지방자치단체 기금관리기본법」에서 기금의 존속기한을 두도록 한 취지는 기한이 다다를 때까지 기금의 존속기한이 연장되지 않으면 그 기금 근거의 효력을 잃도록 하려는 것으로 보이므로, 유효기간이 종료된 법령의 유효기간을 연장하는 방식으로 기존 조례의 부칙을 개정하는 것은 적절치 않고 조례를 새로이 제정하는 것이 바람직할 것으로 보입니다.
따라서, 기금사업을 계속할 필요가 있다면 새로이 조례를 제정하는 것이 타당할 것이며, 이 경우 새로이 제정되는 조례에서 기존의 사업, 기금조성 등과의 연계성을 세심히 검토하여 관련 규정을 마련하는 방법 등으로 기존 기금사업과 새로운 조례 내용을 연계될 수 있도록 하면 비록 존속기한이 종료된 기금이라 하더라도 기금사업을 계속할 수 있을 것으로 보입니다.
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