이유
「사회기반시설에 대한 민간투자법」(이하 “민간투자법”이라 함) 제9조 및 같은 법 시행령 제7조 등에 따르면, 민간부문의 사업제안에 따라 추진하는 민간투자사업의 경우에는 민간이 사업 제안서를 작성하여 주무관청에 제출하면, 주무관청은 이를 민간투자사업으로 추진할지 여부를 결정한 후에 제안자 외의 제3자에 의한 제안이 가능하도록 제안 내용의 개요를 공고하고, 공고가 완료된 후 최초 제안자를 포함한 제안서 제출자 중 협상대상자를 지정하고 실시협약을 체결하는 등 일련의 민간투자사업자 선정 절차에 관하여 규정하고 있습니다.
그런데, 순천시에서는 이러한 민간투자법령에 따른 민간투자사업의 추진절차와 효율적인 관리에 필요한 사항을 규정하려는 목적으로 2010. 11. 18. 「순천시 민간투자사업에 관한 조례」(조례 제1192호, 이하 “순천시조례”라 함)를 제정, 같은 조례 제14조제1항에서 민간투자법 제9조에 의한 민간부문의 사업제안에 의해 추진되는 민간투자사업의 경우는 제3자에 대한 제안공고 이전에 의회의 동의를 거쳐야 한다고 규정하면서, 부칙에서 별도의 적용례나 경과규정은 두지 아니하여, 기존에 진행되고 있는 민간투자사업에 대한 적용관계가 문제될 수 있습니다.
살피건대, 민간투자법령에 따른 수권 없이 지방자치단체의 조례로 민간투자사업에 관한 절차나 요건을 신설하는 것은 같은 법령에 위배될 소지가 있는데, 「지방자치법」 제39조에서는 공공시설의 설치 등의 사항을 의회의 의결사항으로 규정하고 있는바, 민간투자법 제9조제3항에 따라 지방자치단체가 제3자 제안공고를 하기 전에 민간투자사업의 실시 여부에 관한 의사결정을 하는 단계에서 의회 동의를 거치도록 조례로 규정하는 것은 그 지방자치단체 내부의 의사결정에 관한 절차로서 상위법에 저촉된다고 보기는 어려우나, 이미 그러한 내부결정을 거쳐 민간투자사업을 실시하기로 결정한 이후의 단계에서는 민간투자법령에 따라 일련의 절차를 거쳐 사업을 추진하여야 하는 것이고, 그 과정에 조례가 새로운 절차나 요건을 정하여 개입할 여지가 없다고 할 것입니다.
그런데, 이 사안 조례 제정 당시 사실관계를 살펴보면, 2010. 11. 18. 순천시조례가 공포ㆍ시행되기 이전에 순천시에서는 민간투자법령에 따라 민간부문이 제안하는 민간투자사업 방식으로 순천시 자원순환센터를 설치하기로 결정한 후 민간투자법 제9조 및 같은 법 시행령 제7조제12항에 따라 이에 대한 제3자 제안공고 및 협상대상자 결정을 완료(2010. 9. 17. ~ 10. 18.)하였는바, 이처럼 제3자 제안공고가 완료된 사안에 순천시조례 개정규정이 적용된다고 해석할 경우에는 민간투자법령에 따른 절차의 속행을 조례규정으로 중단하여 과거로 소급하게 하는 효과가 있게 되고, 이는 조례는 법령의 범위 안에서 규정할 수 있다는 조례제정의 한계(「지방자치법」 제22조)를 넘어서는 것으로서, 그러한 취지로 부칙 없이 제정된 조례 자체의 효력 유무까지 문제될 수 있습니다.
아울러, 법령에 따라 일련의 절차를 거쳐 단계적으로 진행되는 행정행위에 있어서 그 중간에 제도가 변경되면 개정된 법령의 적용시점을 판단하기 어려운 경우가 많으므로 부칙으로 적용례를 두는 것이 일반적이나, 이러한 적용례 등 경과규정이 없는 경우라면 원칙적으로 법령의 효력이 발생하는 시점은 법령의 시행일 이후라 할 것인바, 일련의 절차 진행 중 이미 종결된 절차에 대해서는 그 절차에 관하여 사후에 공포ㆍ시행된 법령은 적용되지 않는 것으로 보아야 할 것입니다.
결론적으로, “민간부문의 사업제안에 의해 추진되는 민간투자사업의 경우는 제3자에 대한 제안공고 이전에 의회의 동의를 거쳐야 한다”고 규정하고 있는 순천시조례 제14조제1항은 이 조례가 시행되기 전에 민간투자사업 제3자 제안공고가 완료되어 협상대상자가 지정된 이 건 사안에 대해서는 적용되지 않는 것으로 보아야 할 것입니다.
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