질의요지
가. 「부산광역시 연제구 전통상업보존구역 지정 및 대규모·준대규모점포의 등록제한 등에 관한 조례 일부개정조례안」에서 구청장이 의무휴업을 명할 수 있다고 규정하고, 영업시간 제한 및 의무휴업일은 일정한 범위에서 할 수 있다고 규정하는 경우 「유통산업발전법」 제12조의2에서 위임한 구청장의 재량권을 부여하고 있는지?
나. 「유통산업발전법」 제12조2의제4항에서 명시한 “필요한 사항”을 규정하기 위하여 조례에 제2항과 제3항을 아래와 같이 명시하는 것이 「유통산업발전법」에 위배되는지 여부?
“② 제1항 제1호 및 제2호에 관한 사항은, 구청장(군수)이 정하되, 영업개시일, 영업장 면적, 「유통산업발전법」 제13조의3에 따른 전통상업보존구역과의 거리, 위치한 지역, 지역상권에 미치는 영향 등을 고려할 수 있다.”
“③ 구청장은 영업시간 제한 또는 의무휴업일의 범위를 지정, 변경 해제하고자 하는 때에는 이해관계자가 알 수 있는 방법으로 미리 공고하여 소비자 단체, 지역주민, 유통기업 등의 의견을 청취하고, 유통기업상생발전협의회와 협의하여야 한다.”
다. 「부산광역시 연제구 전통상업보존구역 지정 및 대규모·준대규모점포의 등록제한 등에 관한 조례 일부개정조례안」에서 「유통산업발전법」 제12조의2제1항에 명시된 “건전한 유통질서확립, 근로자의 건강권 및 대규모점포 등과 중소유통업의 상생발전을 위하여” 라는 법률 취지를 조례에도 명시하여야 하는지?
라. 「부산광역시 연제구 전통상업보존구역 지정 및 대규모·준대규모점포의 등록제한 등에 관한 조례 일부개정조례안」 제12조제2항에 “② 제1항제1호 및 제2호에 따른 영업시간 제한과 의무휴업일 지정 등 구체적인 사항은 구청장이 정한다.”고 규정하는 것이 「유통산업발전법」에 위배되는지 여부?
의견
가. 질의 가에 대하여
이 건 조례는 구청장이 건전한 유통질서확립, 근로자의 건강권 및 대규모점포 등과 중소유통업의 상생발전을 위하여 영업시간 제한(오전 0시부터 오전 8시까지의 범위에서 할 수 있다) 또는 의무휴업(매월 1일 이상 2일 이내의 범위에서 할 수 있다)을 명할 수 있다고 규정하고 있는바, 조문의 체제 및 규정형식 등을 종합하여 보면, 이 건 조례는 「유통산업발전법」이 구청장에게 부여하고 있는 영업시간 제한 및 의무휴업 명령에 관한 재량을 부여하고 있는 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
「유통산업발전법」 제12조의2제4항에서는 영업시간 제한 및 의무휴업일 지정에 필요한 사항은 조례로 정하도록 위임하고 있는바, 조례에서 이 조례에서 신설하려는 제2항은 영업시간 제한과 의무휴업일 지정의 목적인 건전한 유통질서 확립, 대규모점포등과 중소유통업의 상생발전과 관련된 규정이고, 이 조례에서 신설하려는 제3항은 영업시간 제한 및 의무휴업일 지정의 절차에 관한 규정으로서 「유통산업발전법」에서 위임하고 있는 사항이므로 각 규정이 「유통산업발전법」에 위배되지 않은 것으로 보입니다.
다. 질의 다에 대하여
「유통산업발전법」 제12조의2제4항에서는 영업시간 제한 및 의무휴업일 지정에 관한 기준 및 절차 등을 조례로 정하도록 하고 있으므로 조례에서는 그 기준 및 절차 등에 관한 사항을 조례로 정하면 되고, 별도로 법률에서 규정하고 있는 사항을 재기재할 필요는 없습니다.
다만, 조례에서 영업시간 제한 및 의무휴업일 지정에 관한 세부기준 등을 마련하기 곤란하여 법률에서 규정한 사항 외에 별도로 규정할 사항이 없는 경우에는 「유통산업발전법」 제12조의2제4항에서 대규모점포등과 중소유통업의 상생발전 등에 관한 사정이 지역마다 다르다는 점을 고려하여 지역주민의 의사를 반영한 조례를 제정하라는 취지로 보이므로 「유통산업발전법」에서 규정하고 있는 목적을 다시 한번 재기재할 필요가 있습니다. 또한, 규정방식을 「유통산업발전법」 제12조의2제1항의 내용을 그대로 기재하는 방식을 선택하는 경우에는 같은 조 제1항의 내용 중 “건전한 유통질서 확립, 근로자의 건강권 및 대규모점포등과 중소유통업의 상생발전을 위하여”라는 내용만 제외하는 것은 적절한 입법방식은 아닌 것으로 보입니다.
라. 질의 라에 대하여
「유통산업발전법」 제12조의2제4항에서 영업시간 제한 및 의무휴업일 지정에 필요한 사항인 기준, 절차 및 방법을 조례에 위임하였는바, 법률에서 위임한 사항을 조례에서 정하면서 세부내용을 조례에서 다시 규칙 등 하위규범에 위임할 수 있습니다.
다만, 하위규범에 위임하는 경우에도 영업제한과 같이 주민의 권리의무와 관련된 사항은 조례에서 위임받은 사항 중 영업시간 제한 및 의무휴업일의 지정에 관한 기준, 절차 및 방법 중에서 구체적으로 범위를 정하여 재위임하여야 하고, 위임을 받는 하위규범의 형식은 고시 등 행정규칙보다는 규칙으로 위임되도록 규정형식을 명확하게 정하여 위임하는 것이 타당합니다.
이유
가. 공통사항
「유통산업발전법」 제12조의2제1항에 따르면, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 건전한 유통질서 확립, 근로자의 건강권 및 대규모점포등과 중소유통업의 상생발전을 위하여 필요하다고 인정하는 경우 대규모점포 중 대통령령으로 정하는 것과 준대규모점포에 대하여 영업시간 제한을 명하거나 의무휴업일을 지정하여 의무휴업을 명할 수 있도록 하되, 연간 총 매출액 중 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」에 따른 농수산물의 매출액 비중이 51퍼센트 이상인 대규모점포등으로서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 대규모점포등은 영업시간 제한이나 의무휴업일을 명할 수 없도록 하고 있고, 같은 조 제2항 및 제3항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항제1호에 따라 오전 0시부터 오전 8시까지의 범위에서 영업시간을 제한할 수 있고, 제1항제2호에 따라 매월 1일 이상 2일 이내의 범위에서 의무휴업일을 지정할 수 있도록 하고 있으며, 같은 조 제4항에서는 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 영업시간 제한 및 의무휴업일 지정에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 하고 있고, 같은 법 시행령 제7조의2에서는 법 제12조의2제1항 각 호 외의 부분 본문에서 “대규모점포 중 대통령령으로 정하는 것”이란 법 제8조제1항에 따라 별표 1 제1호의 대형마트로 등록된 대규모점포를 말한다고 되어 있습니다.
이상의 규정을 종합해보면, 「유통산업발전법」은 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 영업시간은 오전 0시부터 오전 8시까지의 범위에서, 의무휴업일은 매월 1일 이상 2일 이내의 범위에서 ‘건전한 유통질서 확립’, ‘근로자의 건강권’ 및 ‘대규모점포등과 중소유통업의 상생발전’을 위하여 영업시간을 제한하거나 의무휴업일을 지정할 수 있는 권한을 부여하고 있고, 법률에서 조례로 정하도록 명시적으로 위임한 사항은 「유통산업발전법」 제12조의2제1항 각 호 외의 부분 단서에서 위임하고 있는 영업시간 제한 및 의무휴업일 명령의 대상에서 제외되는 대규모점포등의 범위와 같은 법 제12조의2제1항부터 제3항까지의 영업시간 제한 또는 의무휴업일 지정에 관한 사항으로서 세부기준과 절차 및 방법 등이라고 할 것입니다.
나. 질의 가에 대하여
이 건 조례는 구청장이 건전한 유통질서확립, 근로자의 건강권 및 대규모점포 등과 중소유통업의 상생발전을 위하여 영업시간 제한(오전 0시부터 오전 8시까지의 범위에서 할 수 있다) 또는 의무휴업(매월 1일 이상 2일 이내의 범위에서 할 수 있다)을 명할 수 있다고 규정하고 있는바, 조문의 체제 및 규정형식 등을 종합하여 보면, 「유통산업발전법」이 구청장에게 부여하고 있는 영업시간 제한 및 의무휴업 명령에 관한 재량을 부여하고 있는 것으로 보입니다.
다. 질의 나에 대하여
조례에서 영업시간 제한과 의무휴업 명령에 관한 사항은 구청장이 정하되, 영업개시일, 영업장 면적, 「유통산업발전법」 제13조의3에 따른 전통상업보존구역과의 거리, 위치한 지역, 지역상권에 미치는 영향 등을 고려할 수 있도록 하여 구청장의 재량권 행사에 관한 기준을 제시하고 있고, 구청장은 영업시간 제한 또는 의무휴업일의 범위를 지정, 변경 해제하고자 하는 때에는 이해관계자가 알 수 있는 방법으로 미리 공고하여 소비자 단체, 지역주민, 유통기업 등의 의견을 청취하고, 유통기업상생발전협의회와 협의하도록 하여 영업시간 제한 및 의무휴업 명령에 관한 절차를 규정하는 경우 「유통산업발전법」에 위배되는지에 관하여 살펴보면, 「유통산업발전법」 제12조의2제4항에서는 영업시간 제한 및 의뮤휴업일 지정에 필요한 사항은 조례로 정하도록 하여 영업시간 제한 및 의무휴업일의 지정에 관한 세부기준과 절차 등에 관한 사항을 조례로 위임하고 있는바, 위와 같은 규정은 「유통산업발전법」에서 위임한 영업시간 제한 및 의무휴업일 지정에 관한 세부기준과 절차에 관한 사항이고, 고려사유로 규정하고 있는 사항도 영업시간 제한과 의무휴업일 지정명령의 목적인 건전한 유통질서 확립, 대규모점포등과 중소유통업의 상생발전과 관련된 사유이며, 그 밖의 영업시간 제한과 의무휴업일 지정명령과정에서 고려하여야 할 다른 사유를 배제하는 것도 아니므로 해당 규정이 「유통산업발전법」에 위배되지 않은 것으로 보입니다.
라. 질의 다에 대하여
「유통산업발전법」 제12조의2제1항에서 명시된 “건전한 유통질서 확립, 근로자의 건강권 및 대규모점포등과 중소유통업의 상생발전을 위하여”라는 영업시간 제한 및 의무휴업일 지정에 관한 목적을 조례에서 명시하여야 하는지에 대하여 살펴보면, 「유통산업발전법」 제12조의2제4항에서는 영업시간 제한 및 의무휴업일 지정에 관한 기준 등을 조례로 정하도록 하고 있으므로 조례에서는 법률에서 위임하고 있는 사항만 규정하고, 별도로 법률에서 규정하고 있는 사항을 재기재할 필요는 없습니다.
다만, 영업시간 제한 및 의무휴업일 지정에 관한 세부기준 등을 마련하기 곤란하여 법률에서 규정하고 있는 사항 외에 별도로 규정할 사항이 없는 경우도 있을 수 있는데, 「유통산업발전법」 제12조의2제4항은 대규모점포 및 중소상점 현황 등 대규모점포등과 중소유통업의 상생발전 등에 관한 사정이 지역마다 다르다는 점을 고려하여 지역주민의 의사를 반영한 조례를 제정하라는 취지로 보이므로 영업시간 제한 및 의무휴업일 지정에 관한 세부기준 등을 정할 수 없는 경우에는 부득이하게 「유통산업발전법」에서 규정하고 있는 목적을 다시 한번 재기재할 필요가 있습니다.
이 건 조례의 경우 질의 나에서 살펴본 바와 같이 처분기준이나 절차를 별도로 정하고 있으므로 「유통산업발전법」에서 규정하고 있는 목적을 재기재할 필요는 없으나, 규정방식을 일반적으로 하위법령에서 처분기준을 정할 때 선택하는 입법방식(예시: 「유통산업발전법」 제12조의2제1항에 따른 영업시간 제한 및 의무휴업일에 관한 기준은 다음 각 호와 같다)이 아니라 「유통산업발전법」 제12조의2제1항의 내용을 그대로 기재하는 방식을 선택하는 경우에는 같은 조 제1항의 내용 중 “건전한 유통질서 확립, 근로자의 건강권 및 대규모점포등과 중소유통업의 상생발전을 위하여”라는 내용만 제외하는 것은 적절한 입법방식은 아닌 것으로 보입니다.
마. 질의 라에 대하여
「유통산업발전법」 제12조의2제4항에서는 영업시간 제한 및 의무휴업일 지정에 관한 세부기준 외에 영업시간 제한 및 의무휴업일의 지정방식과 절차에 관한 사항도 조례에서 정할 수 있도록 위임된 것으로 보입니다.
그런데, 이와 같은 사항을 조례에서 정하지 않고 포괄적으로 하위규범에 재위임하는 경우에는 포괄 재위임으로 법률 위반의 소지가 있으므로 조례에서 영업시간 제한 및 의무휴업일의 지정방식과 절차에 관한 대강을 정하되, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 구체적인 영업시간 제한 등의 처분을 주민에게 알리는 방법이나 서식 등을 하위규범에 재위임할 수 있는데, 하위규범에 재위임하는 경우에도 재위임된 사항을 정하는 입법형식을 명확하게 규정하는 것이 필요하고, 위임을 받는 하위규범의 입법형식을 정하지 않고 위임하는 경우에는 지방자치단체의 장이 이를 규칙으로 정하거나 고시 등 행정규칙으로 정할 수 있는 재량권이 인정되나, 주민의 접근가능성 등을 고려할 때 고시 등 행정규칙보다는 「지방자치법」에서 규정하고 있는 “규칙”에 위임함을 명확하게 규정하여 위임하는 것이 바람직할 것입니다.
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