이유
일반론으로, 자치법규로서 대외적으로 법규성을 가지는 조례에 단순히 다른 법령에서 이미 규정하고 있는 사항을 확인하고 재기재하는 규정을 두는 것이 바람직하다고 할 수는 없고, 아울러, 입법 체계적으로도 법령의 내용을 조례에 재기재한 경우, 그 재기재한 법령의 내용이 개폐되는 경우에 조례의 내용이 함께 정비되지 아니하면 조례의 효력에 관한 다툼이 있을 수 있으므로 적절한 자치입법은 아니라고 할 수 있습니다.(법제처 의견12-0179, 2012. 6. 29. 취지 참조)
이러한 관점에서 「울산광역시 가족친화 사회환경 조성 및 지원에 관한 조례안」(이하 “울산시조례안”이라 함)의 내용을 살펴보면, 융자대상자 선정 우대 등 가족친화 기업에 대한 지원(제10조), 가족친화 사회환경 조성에 이바지한 기관 등에 대한 포상(제11조) 등의 규정을 제외하고는 울산시조례안의 대부분의 규정들이 「가족친화 사회환경의 조성 촉진에 관한 법률」(이하 “가족친화법”이라 함)과 유사하거나 동일한 내용을 재기재하고 있는 것으로 보입니다. 구체적으로, 조례에서 사용하는 용어의 ‘정의’를 가족친화법령과 동일하게 규정하고 있고(제2조), 가족친화법에서 ‘지방자치단체’의 책무로 규정하고 있는 내용을 그 주체만 ‘지방자치단체’에서 ‘시장’으로 변경하여 기재하고 있으며(제3조), 그 밖에 사업주의 책무(제4조)와 관련기관·단체에 대한 자료제출 요청·협조 의무(제6조)의 경우에도 가족친화법과 동일한 내용을 재기재하고 있는바, 법률에 따라 지방자치단체에서 수행하여야 하는 사무를 구체화하거나 시행을 위한 세부사항을 정하지 아니한 채 조례에서 법령의 내용을 단순히 확인·재기재한 것으로 보이므로 이와 같은 규정을 제정할 실익이 있다거나, 입법론적으로 바람직하다고 보기는 힘들 것입니다.
다음으로 가족친화법에서 규정하고 있지 않거나 내용상 차이가 있는 사항 등을 중심으로 살펴보면, 먼저, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 ‘그 사무에 관하여’ 조례를 제정할 수 있는바, 「지방자치법」 제9조제2항제2호에서 주민의 복지증진에 관한 사무를 자치사무로 예시하고 있고, 가족친화법 제3조에서도 가족친화 사회환경의 조성을 위하여 필요한 종합적인 시책을 수립·시행하여야하는 주체로서 국가와 지방자치단체를 병렬적으로 나열하고 있는 점 등을 고려할 때 가족친화 사회환경의 조성 촉진 등에 관한 사무는 자치사무로서 조례제정이 가능한 사무로 볼 수 있을 것입니다.
그러나, 자치사무에 대한 조례를 제정할 때에라도 법령에 위반되어서는 아니 되는바(대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결례 등 취지 참조), 먼저, 울산시조례안 제5조에서는 가족친화법 제6조에 따라 가족친화 사회환경 조성 기본계획에 따른 가족친화 사회환경 조성 시행계획을 수립·시행하여야 한다고 규정하고 있는데, 가족친화법 제5조제1항, 제6조제1항 및 가족친화법 시행령 제3조에 따르면, 여성가족부장관은 관계 중앙행정기관의 장과 협의한 후 중앙건강가정정책위원회의 심의를 거쳐 5년마다 가족친화 사회환경 조성 기본계획(이하 “기본계획”이라 함)을 수립하고, 지방자치단체의 장은 이러한 기본계획에 따라 가족친화 사회환경 조성 시행계획(이하 “시행계획”이라 함)을 수립·시행하는 한편(제1항), 여성가족부장관은 가족친화법 제6조제1항에 따른 시행계획을 수립할 수 있도록 필요한 지침을 정하여 지방자치단체의 장에게 통보하여야 하며(제1항), 특별시장·광역시장·도지사로 하여금 여성가족부장관의 지침에 따라 수립한 시행계획과 전년도의 추진실적(시장·군수·구청장이 제출한 시행계획 및 추진실적을 포함)을 여성가족부장관에게 제출하도록 의무를 부과하고 있고, 여성가족부장관은 제출받은 추진실적을 종합하여 평가하도록 되어 있습니다.
이러한 가족친화법령의 규정을 살펴볼 때, 지방자치단체의 장은 여성가족부장관이 수립한 종합계획의 범위 안에서 여성가족부장관이 정한 시행계획 수립지침에 따라 시행계획을 수립하여야 하므로 상·하급기관의 계획은 서로 밀접한 관련을 맺고 있어 가족친화 사회환경의 조성 촉진에 관한 사무가 지방자치단체가 전속적으로 결정할 수 있는 순수한 의미의 자치사무로 단정하기는 어려운 측면이 있고, 지방자치단체에서 조례를 제정한다고 하더라도 여성가족부장관이 수립한 종합계획 및 시행계획 지침의 범위를 벗어나 규정하기는 어려우므로 별도로 조례를 제정하여 운영할 실익이 적을 것으로 보이는바, 설령 지방자치단체의 재정상황이나 정책적 의지에 따라 시행계획과 별도로 시행하고자 하는 사항이 있다고 하더라고 별도의 조례를 제정·운영하기보다는 해당 사항을 시행계획에 포함시켜 집행기관에서 정책적 일관성을 가지고 관리할 수 있도록 하는 것이 보다 더 타당할 것으로 보입니다.(법제처 의견 12-0167, 2012. 6. 13 회신 취지 참조).
다음으로, 가족친화법 제8조에서는 ‘여성가족부장관’이 가족친화 사회환경 조성 정책의 수립·시행을 위하여 기업·공공기관 및 마을의 가족친화 조성 실태에 관한 조사를 3년마다 실시하고 그 결과를 공표할 수 있다고 규정하고 있는데, 울산시조례안 제7조에서는 실태조사의 실시 ‘주체를 시장으로 변경’하면서 법령과 동일한 내용을 기재하고 있는바, 이러한 실태조사는 가족친화법령상 시·도지사가 수립해야 하는 시행계획을 위하여 필요하고 보완적인 활동으로 볼 수 있는 여지가 없지는 않으나, 여성가족부장관이 실시하는 실태조사와 대상·범위 등이 중복될 가능성이 높아 보이므로 행정조사의 중복을 금지하고 있는 「행정조사기본법」 제4조제3항에 부합하지 않는 측면이 있고, 법률의 근거 없이 실태조사 결과를 공표하는 것은 행정조사의 대상자 또는 행정조사의 내용 공표를 금지하고 있는 「행정조사기본법」 제4조제5항에 위배될 소지도 있는 것으로 보입니다.
다음으로, 가족친화법 제10조제1항에서는 여성가족부장관 및 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사는 가족친화 사회환경 조성사업의 효과적인 추진을 위하여 사업에 대한 평가를 실시할 수 있다고 규정하면서, 제2항에서는 평가의 대상 및 방법 등에 필요한 사항은 ‘여성가족부령’으로 정하도록 하고 있는데, 울산시조례안 제9조에서는 시장을 평가의 주체로 하여 법령의 내용을 재기재하면서, 제2항에서는 평가의 대상 및 방법에 필요한 사항은 ‘시장이 정한다’고 규정하고 있는바, 시장이 법령이 정하고 있는 사항과 평가의 대상 및 방법 등을 달리 정할 경우 불필요한 혼선이 초래될 우려가 있는바 이러한 내용을 조례에서 규정하는 것이 바람직한 것으로 보이지는 않습니다.
결론적으로, 울산시조례안의 대부분의 내용이 가족친화법과 유사하거나 동일한 내용을 재기재하고 있는 것으로 보이는바, 이와 같은 규정을 제정할 실익이 있다거나, 입법론적으로 바람직하다고 보기는 힘들고, 울산시조례안 제5조(시행계획), 제7조(실태조사) 및 제9조(가족친화 사회환경 조성사업 평가)의 내용은 「가족친화 사회환경의 조성 촉진에 관한 법률」 등에 부합하지 않은 측면이 있으므로 조례제정에 신중을 기하여야 할 것입니다.
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