이유
사안의 「옥천군 가축사육 제한에 관한 조례」(이하 “옥천군조례”라 함)는 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제8조에 따라 일정지역에서 가축사육의 제한 등을 규정하기 위해 제정된 것으로서, 같은 조례 제3조제1항에 따르면, 군수는 주민의 생활환경 보전을 위하여 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 미리 지정·고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다고 규정하고 있고, 가축사육 제한 지역 중 하나로 별표 제1호에서는 옥천군 도시지역의 녹지지역, 주거지역, 상업지역, 공업지역, 공원지역과의 경계로부터 직선거리 100m이내 지역(단, 돼지ㆍ개ㆍ닭ㆍ오리 사육시설은 500m이내)을 규정하고 있습니다.
이 건 질의는 ‘도시지역의 녹지지역’에 해당하는 옥천군의 일부(옥천군 군서면과 군북면 일부) 지역이 동시에 개발제한구역으로도 지정되어있는 경우 옥천군조례 별표 제1호의 개정 없이 ‘개발제한구역’을 ‘가축사육 제한지역’에서 제외할 수 있는 지에 관한 것으로 ‘도시지역의 녹지지역’의 해석에 관한 것으로 보이는바, 법령을 해석할 때에는 법령 규정의 문자나 문장이 일반적으로 사용되는 의미에 입각하여 문리해석에서 출발하는 것이 원칙이고, 문리해석에 따르는 경우에도 다른 규정과의 관계, 법문 전체의 취지 및 법령 전체의 목적으로부터 바람직한 법문의 해석을 하여야 할 것입니다.
이러한 관점에서 살펴보면, 옥천군조례 별표 제1호의 ‘도시지역의 녹지지역’은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함)에 따른 ‘도시지역의 녹지지역’의 개념과 동일한 것으로 보이는바, 국토계획법 제6조에 따르면, ‘도시지역’은 용도구역 중 하나로 인구와 산업이 밀집되어 있거나 밀집이 예상되어 그 지역에 대하여 체계적인 개발·정비·관리·보전 등이 필요한 지역이고, ‘녹지지역’은 같은 법 제36조에 따라 국토해양부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장이 도시·군관리계획으로 결정한 자연환경·농지 및 산림의 보호, 보건위생, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 녹지의 보전이 필요한 지역으로 도시지역 중 하나에 해당합니다.
그런데, 개발제한구역은 국토계획법 제38조에 따라 국토해양부장관이 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청이 있어 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되는 경우에 도시·군관리계획으로 그 지정 및 변경을 결정하는 것으로 개발제한구역의 지정 또는 변경에 필요한 사항은 따로 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함)에 따르도록 되어 있는바, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제2조에서는 도시가 무질서하게 확산되는 것 또는 서로 인접한 도시가 시가지로 연결되는 것을 방지하기 위하여 개발을 제한할 필요가 있는 지역(제1호), 도시주변의 자연환경 및 생태계를 보전하고 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 개발을 제한할 필요가 있는 지역(제2호), 국가보안상 개발을 제한할 필요가 있는 지역(제3호), 도시의 정체성 확보 및 적정한 성장 관리를 위하여 개발을 제한할 필요가 있는 지역(제4호)을 대상으로 개발제한구역을 지정하도록 규정하고 있습니다.
이러한 법령의 규정에 비추어 볼 때, 국토계획법은 국토의 이용·개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적으로 하는 법률이고, 개발제한구역법은 개발제한구역의 효율적 관리를 통하여 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하려는 법으로, 도시지역의 녹지지역과 개발제한구역은 서로 다른 목적을 가진 각각의 근거 법령에 따라 그에 따른 지정 및 행위 제한 등의 규제가 이루어지는 별개의 지역이라 할 것입니다. 또한 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제2조의 내용에 비추어 볼 때 개발제한구역의 지정이 도시지역의 녹지지역에 한정하여 이루어진다고 볼 수도 없는바, 개발제한구역이 모두 도시지역의 녹지지역에 해당한다고 보기도 어렵고, 특별법인 개발제한구역법이 적용된다고 하여 국토계획법에 따라 지정된 용도지역이 아니라고 볼 수도 없는바, 옥천군 군서면 및 군북면 일부지역이 개발제한구역에 해당한다고 하더라도 동시에 도시지역의 녹지지역에 해당한다면 개발제한구역이라는 이유로 ‘가축사육제한지역’에서 제외되는 것은 아니라 할 것입니다.
결론적으로, 옥천군조례의 문언상 별표 제1호의 ‘도시지역의 녹지지역’은 국토계획법에 따른 ‘도시지역의 녹지지역’과 동일하게 보이고, 개발제한구역으로 지정된 지역이 도시지역의 녹지지역에 해당된다면 이를 제외한다고 보아야 할 별다른 이유가 없다고 할 것이므로 옥천군조례 별표 제1호의 개정 없이 개발제한구역을 제외하고 가축사육 제한 지역에 대한 지형도면을 변경고시 할 수는 없습니다.
참고로, 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제8조제1항은 조례제정권을 가진 지방자치단체가 관할구역 안의 구체적인 자연환경이나 생활환경 실정을 고려하여 가축사육 제한구역을 지정하도록 함으로써, 환경보전이라는 행정목적과 지역주민의 가축사육의 자유 간에 조화를 도모하고, 행정규제에 구체적 타당성을 기하고자 하는 것으로 볼 수 있으므로, 지방자치단체가 합리적으로 판단하여 다른 법률상의 지역·지구 등을 선택적으로 적용할 수 있는 등 그 제한구역을 정할 수 있도록 한 것으로 보이므로 귀청의 정책적 판단에 따라 녹지지역에 지정된 개발제한구역 등을 가축사육제한지역에서 제외할 필요성이 인정된다면 조례 개정시 명시적으로 반영하여야 할 것입니다.
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