기본정보

• 질의요지

  
  

  
  「자연환경보전법」 제4조제1항제6호에서는 지방자치단체가 민간단체·사업자·국민 등이 자연환경보전에 적극 참여하도록 하는 시책을 추진하고 여건을 조성하도록 규정하고 있는바, 이를 근거로 「구미시 자연보호운동 조직 지원 조례」를 제정할 수 있는지?
  
  

• 의견

  
  

  
  ‘사단법인 자연보호중앙연맹 경상북도 구미시 협의회와 그 산하 회원단체’라는 특정단체를 지원할 수 있는 법적 근거는 없는 것으로 보이고 조례의 입법취지 등에 비추어 볼 때 그러한 지원이 바람직하지도 않은 것으로 보입니다. 또한, 「자연환경보전법」 제4조제6호의 책무규정만으로는 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 ‘법률에 규정이 있는 경우’로 보기 어렵다 할 것이므로 구미시조례안 제3조의 예산지원 대상을 특정단체가 아니라 관내 자연보호 단체로 하는 경우에도 공금 지출이 해당 단체에게 직접 행하여지는 것이라면, 이는 「지방재정법」 제17조제1항에 위반될 소지가 있다 할 것이므로 법률의 규정이 미비한 상태에서 이러한 조례를 제정하는 것은 신중을 기해야 할 것으로 보입니다.
  
  
  
  

• 이유

  
  

  
  「구미시 자연보호운동 조직 지원 조례안」(이하 “구미시조례안”이라 한다)은 자연보호 정신을 계승·발전시키고 자연보호운동 조직을 지원·육성하여, 자연보호운동 확산과 자연환경을 지속적으로 보전·관리하는데 기여함을 목적으로 하는 조례로서, 제3조에서는 시장은 자연보호운동 조직의 육성과 자연보호운동 사업의 활성화를 위해 필요한 비용을 충당하기 위하여 ①자연보호운동 조직의 운영 및 활동비(제1호), ②자연보호운동의 기본정신을 계승·발전시키기 위한 각종 사업(제2호), ③자연보호운동 사업 우수 단체 및 회원에 대한 포상(제3호), ④자연보호운동의 해외보급 및 회원의 연수 및 교육·훈련(제4호), ⑤그 밖에 자연보호운동 조직, 회원의 사기진작 및 자질향상을 위하여 시장이 필요하다고 인정하는 사업(제5호)을 예산의 범위에서 지원할 수 있다고 규정하고 있습니다.
  
  먼저, 특정단체에 한정하여 예산을 지원하는 조례의 타당성 여부를 살펴보면, 구미시조례안 제2조에서는 자연보호운동 조직을 ‘사단법인 자연보호중앙연맹 경상북도 구미시 협의회와 그 산하 회원단체’로 정의하여 해당 단체를 제외한 다른 자연보호운동 조직이나 단체를 지원대상에서 배제하고 있는바, 이러한 특정단체를 지원할 수 있는 법적 근거가 「자연환경보전법」 등에는 없는 것으로 보이고 구미시조례안의 목적이 자연보호운동 확산과 자연환경을 지속적으로 보전·관리하는데 기여하는 것인 점, 다른 자연보호운동 단체와의 형평성 등을 고려할 때 지원대상을 특정단체로 한정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보이고, 특정조직의 운영비, 회원의 교육경비, 회원에 대한 포상 등까지도 지방자치단체의 예산으로 지원하는 것은 조례의 입법취지에 부합한다고 보기도 어렵습니다.
  
  다음으로, 조례제정과 관련하여 지방자치단체는 「지방자치법」 제22조에 따라 법령의 범위 안에서 ‘그 사무에 관하여’ 조례를 제정할 수 있는데, 관내 자연보호운동 조직을 지원함으로서 자연보호운동 확산과 자연환경을 지속적으로 보전·관리하는 데 기여하는 것은 지방자치단체의 사무를 예시하고 있는 「지방자치법」 제9조제2항제4호의 지역개발과 주민의 생활환경시설의 설치·관리에 관한 사무 중 자연보호활동(사목) 등에 해당할 여지가 있는 것으로 보이고, 「자연환경보전법」 제4조제6호에서 민간단체·사업자·국민 등이 자연환경보전에 적극 참여하도록 하는 시책의 추진 및 여건의 조성 등의 조치를 강구하여 시행할 책무를 지는 주체로서 국가와 지방자치단체를 병렬적으로 나열하고 있는 점 등을 고려할 때, 자연보호운동 지원 등에 관한 사무는 조례제정이 가능한 자치사무로 볼 수 있을 것입니다.
  
  그런데 자치사무라 하더라도 ‘법령에 위반되지 않는 범위 내’에서 조례를 제정하는 것이 가능(대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결례 등 취지 참조)할 것인데, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 개인 또는 단체에 대한 기부·보조·출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 없되, 예외적으로 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한하여 가능하다고 규정하고 있는바, 그 취지에 비추어 볼 때 같은 항 각 호에서 열거하고 있는 경우를 넓게 새길 것은 아니라 할 것이고, 특히 같은 항 제1호의 법률에 규정이 있는 경우에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서는 관계 법률에 개인 또는 단체에 대한 공금 지출의 근거로 볼 수 있는 규정이 있는 경우로 한정하여 보는 것이 타당하다고 할 것입니다.
  
  이러한 점을 고려하여 살펴보면, 「자연환경보전법」 제55조에서는 한국자연환경보전협회에 대하여 국가 또는 지방자치단체가 소요경비의 일부를 예산의 범위 안에서 지원할 수 있다고 명시적으로 규정하고 있을 뿐 이를 제외한 다른 단체를 지원대상으로 규정하고 있지 않고, 오히려 같은 법 제57조에서는 민간자연환경보전단체를 육성할 수 있는 주체로 환경부장관만을 명시하고 있는 점 등에 비추어 볼 때 「자연환경보전법」 제4조제6호의 책무규정만으로는 지방재정법 제17조제1호에 따른 법률에 규정이 있는 경우로 보기 어렵다 할 것이므로, 구미시조례안 제3조의 예산지원 대상을 특정단체가 아니라 관내 자연보호 단체로 하는 경우에도 공금 지출이 해당 단체에게 직접 행하여지는 것이라면, 이는 「지방재정법」 제17조제1항에 위반될 소지가 있다 할 것이므로 법률의 규정이 미비한 상태에서 이러한 조례를 제정하는 것은 신중을 기해야 할 것으로 보입니다.