이유
가. 질의 가 및 다에 대하여
먼저 관내 대학생 아르바이트 종사자를 보호하는 사무가 ‘지방자치단체의 사무’에 해당하는지를 살펴보면, 대학생 아르바이트 종사자에 대한 국가법령상의 별도의 지원체제가 없다는 사정 등을 고려하여 주민 복지 차원에서 이들에 대한 보호와 지원을 하고자 하는 것이라면, 이러한 지원을 「지방자치법」 제9조제2항제2호에 따른 주민복지에 관한 사업(가목), 생활이 곤궁(困窮)한 자의 보호 및 지원(다목), 또는 노인ㆍ아동ㆍ심신장애인ㆍ청소년 및 여성의 보호와 복지증진(라목)에 해당하는 것으로 볼 여지가 있으므로 그러한 업무를 시장이 수행하도록 하는 것은 가능하다고 할 것입니다.
그런데 자치사무라 하더라도 ‘법령에 위반되지 않는 범위 내’에서 조례를 제정하는 것이 가능(대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결례 등 취지 참조)할 것인데, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 개인 또는 단체에 대한 기부·보조·출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 없되, 예외적으로 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한하여 가능하다고 규정하고 있는바, 그 취지에 비추어 볼 때 같은 항 각 호에서 열거하고 있는 경우를 넓게 새길 것은 아니라 할 것이고, 특히 같은 항 제1호의 법률에 규정이 있는 경우에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서는 관계 법률에 개인 또는 단체에 대한 공금 지출의 근거로 볼 수 있는 규정이 있는 경우로 한정하여 보는 것이 타당하다고 할 것입니다.
이러한 「지방재정법」의 취지 등을 고려하여 살펴보면, 「순천시 대학생 아르바이트 종사자 보호에 관한 조례안」(이하 “순천시 조례안”이라고 한다) 제7조에서는 대학생 아르바이트 종사자가 아니라 시장을 보험가입 주체로 규정하고 있으나, 아르바이트 종사자의 업무상 사고 및 귀가 과정에서 발생할 수 있는 예기치 않은 상해에 대하여 보상할 수 있는 보험을 예산의 범위에서 가입하는 것이고, 보험의 실질적인 수혜자가 대학생 아르바이트 종사자인 것으로 보이므로 그 실질이 대학생 아르바이트 종사자라는 개인에게 직접 행하여지는 공금 지출과 다르지 않은 것으로 보이고, 「지방자치법」 제9조제2항제2호의 규정은 사안의 지원이 ‘지방자치단체의 소관에 속하는 사무’에 해당한다는 근거가 될 수 있는 조항인 것이지 지방자치단체가 예외적으로 개인에 대한 공금 지출을 할 수 있는 근거로서 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 따른 ‘법률의 규정’에 해당된다고 보기는 어렵다(대법원 2012. 5. 24. 선고 2011추117 판결례 취지 참조)할 것이므로, 귀 청에서 사안의 지원이 같은 항 제4호에 따른 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정하는 경우’에 해당된다고 판단하여 지원할 수 있는 것은 별론으로 하고, 사안의 지원에 관한 근거로 볼 수 있는 법률의 규정이 미비한 상태에서 이러한 지원을 하는 것은 지방자치단체의 개인에 대한 공금 지출을 예외적으로 허용하고 있는 「지방재정법」 제17조제1항의 취지에 위반될 소지가 있다 할 것입니다.
결론적으로, 주민복지 증진 차원에서 관내 대학생 아르바이트 종사자의 보호에 관한 사항을 시장이 수행하도록 하는 것은 가능하다고 할 것이나, 시장이 이들의 업무상 사고 및 귀가 과정에서 발생할 수 있는 예기치 않은 상해에 대하여 보상할 수 있는 보험에 가입하는 내용의 조례를 제정하는 것은 「지방재정법」 제17조제1항의 취지에 위반될 소지가 있으므로, 조례제정에 신중을 기해야 할 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
「지방자치법」 제9조, 제22조에서는 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리하고, 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있지만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있습니다. 따라서 지방자치단체는 그 고유사무인 자치사무와 개별법령에 따라 지방자치단체에 위임된 단체위임사무에 관하여 자치조례를 제정할 수 있고, 기관위임사무에 관하여 제정되는 이른바 위임조례는 개별법령에서 일정한 사항을 조례로 정하도록 위임하고 있는 경우에 한하여 제정할 수 있습니다(대법원 2007. 12. 13. 선고 2006추52 판결).
「근로기준법」 제101조, 제102조, 104조 및 제105조에서는 근로조건의 기준을 확보하기 위하여 고용노동부와 그 소속 기관에 근로감독관을 두도록 되어 있고, 이 법 또는 이 법에 따른 대통령령을 위반한 사실이 있으면 근로자는 고용노동부장관이나 근로감독관에게 통보할 수 있으며, 근로감독관은 사업장, 기숙사 그 밖의 건물에 임검하여 장부와 서류의 제출을 요구할 수 있으며, 사용자와 근로자에 대하여 심문할 수 있고, 이 법이나 그 밖의 노동관계 법령에 따른 임검, 서류의 제출, 심문 등의 수사는 검사와 근로감독관이 전담하여 수행하도록 하고 있습니다. 나아가 「지방자치법」 제11조에서는 물가정책, 금융정책, 수출입정책 등 전국적으로 통일적 처리를 요하는 사무, 근로기준, 측량단위 등 전국적으로 기준을 통일하고 조정하여야 할 필요가 있는 사무 등은 국가사무로서 지방자치단체가 처리할 수 없도록 하고 있습니다.
그런데, 순천시 조례안은 순천시 대학생 아르바이트 종사자 보호에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하는 조례로서, 제4조에서는 시장은 관계공무원에게 관내 아르바이트 고용 사업체에 대해 근로기준법 기준 준수여부를 조사하게 할 수 있다고 되어 있고, 제5조에서는 전수조사의 내용을 근로조건 명시 및 근로계약서 작성(제1호), 근로시간 준수(제2호), 휴식시간 보장(제3호), 폭언, 폭행 금지(제4호), 성희롱 금지(제5호), 최저 임금 준수(제6호), 임금 체불 금지(제7호), 근로중 부상시 보상(제8호), 부당해고 금지(제9호)로 규정하고 있는바, 해당 업무는 「근로기준법」에 따른 근로감독관의 위반사실 조사 또는 감독 등의 업무에 포섭되는 것으로서 해당 법률에서는 근로감독관에게 그 권한을 부여하고 있고, 또한, 근로관계법령의 위반사실의 조사 등의 사무에 대하여 지방자치단체별로 다른 사무처리를 할 수 있도록 허용하는 것은 타당하지 않고 전국적으로 통일적인 처리가 필요한 사무이므로 조례로 해당 업무를 시장이 관계공무원에게 수행하도록 하는 것은 「지방자치법」 및 「근로기준법」 등에 위반될 소지가 있습니다.
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