이유
관련법령을 살펴보면, 「공유재산 및 물품관리법」 제2조제1호에서 공유재산이란 지방자치단체의 부담, 기부채납이나 법령에 따라 지방자치단체 소유로 된 제4조제1항 각 호의 재산을 말한다고 되어 있고, 같은 법 제4조제1항제5호에 저작권·특허권·디자인권·상표권·실용신안권 및 이에 준하는 권리를 규정하고 있으며, 같은 법 제2조의2에서 공유재산 및 물품의 관리·처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에서 정하는 바에 따른다고 되어 있고, 같은 법 제5조에서 공유재산은 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분한다고 되어 있으며, 같은 법 제20조제1항에서 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 제22조제1항에서 행정재산의 사용·수익을 허가하였을 때에는 대통령령으로 정하는 요율과 산출방법에 따라 매년 사용료를 징수한다고 되어 있으며, 같은 조 제2항에서 제1항에 따른 사용료는 그 전액을 대통령령으로 정하는 기간에 한꺼번에 내야 한다고 정하면서 다만, 사용료 전액을 한꺼번에 내는 것이 곤란하다고 인정되어 대통령령으로 정하는 경우에는 1년 만기 정기예금 금리수준을 고려하여 대통령령으로 정하는 이자를 붙여 분할납부하게 할 수 있다고 되어 있고, 이에 따라 같은 법 시행령 제14조제1항에서는 연간 사용료는 시가를 반영한 해당재산 평정가격의 연 1천분의 10 이상의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하되, 월할 또는 일할로 계산할 수 있다고 되어 있으며, 같은 조 제4항에서 사용료는 사용 전에 미리 내야 한다고 되어 있고, 같은 조 제5항에서 법 제22조제2항 단서에 따라 사용료를 분할납부하게 하려는 경우에는 사용료가 100만원을 초과하는 경우에 한정하여 연 6퍼센트의 이자를 붙여 연 4회의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 분할납부하게 할 수 있다고 되어 있습니다.
또한, 「공유재산 및 물품관리법 시행령」 제27조의2에서는 지식재산권의 사용ㆍ대부ㆍ매각에 대한 특례 규정으로 법 제4조제1항제5호에 따른 지식재산권의 사용·수익허가, 대부 또는 매각의 경우 예정가격 산정 및 계약방법 등에 관하여는 「공무원 직무발명의 처분·관리 및 보상 등에 관한 규정」 제11조를 준용한다고 되어 있고, 「공무원 직무발명의 처분·관리 및 보상 등에 관한 규정」 제11조에서는 국유특허권에 대한 통상실시권의 허락은 수의계약의 방법으로 한다고 되어 있으며, 국유특허권의 처분에 관하여 그 밖에 필요한 사항은 지식경제부령으로 정한다고 되어 있고, 이에 따라 규정된 「공무원 직무발명의 처분·관리 및 보상 등에 관한 규정 시행규칙」 제6조에서는 「특허법」 제102조에 따른 통상실시권을 허락하는 처분을 하는 경우 그 계약기간은 계약일부터 3년 이내로 한다고 되어 있으며, 같은 규칙 제11조에서는 통상실시권을 허락하는 경우 실시료의 예정가격에 대한 계산식(실시료 예정가격 = 국유특허권을 이용한 제품의 총판매예정수량 × 제품의 판매단가 × 점유율 × 기본율)을 구체적으로 규정하고 있습니다.
이러한 법령체계에서 이 사안은 지방자치단체 상징물의 사용관계에서 발생하는 사용료와 그 납부시기·방법을 조례에서 구체적으로 정하지 않고 상호협약 즉, 당사자 간의 계약에서 개별적으로 정할 수 있도록 하는 것이 공유재산 및 물품관리법령에 어긋나는 것이 아닌지가 문제가 될 수 있습니다.
먼저, 지방자치단체의 상징물과 관련하여 지방자치단체가 보유하게 되는 재산의 성격 및 권리의 내용을 살펴보면, 지방자치단체를 상징하는 심벌마크, 로고타입, 슬로건, 엠블렘 및 캐릭터 등의 상징물은 일정한 창작이나 지적 노력을 통하여 문자, 기호, 형상, 도안 등으로 생성한 지적 생산물이라 할 수 있고, 이와 같은 상징물을 제정한 지방자치단체의 장은 상징물에 관하여 법적으로 보호받을 수 있는 권리를 가질 수 있도록 특허관계법령상의 등록 등 소정의 절차를 거친 경우 여러 형태의 지식재산권을 취득하게 되고, 이러한 권리는 「공유재산 및 물품관리법」 제4조제1항제5호에서 정하고 있는 저작권·특허권·디자인권·상표권·실용신안권 및 이에 준하는 권리에 해당하여 지방자치단체의 공유재산의 범위에 포함된다고 볼 수 있습니다. 그리고 이러한 재산권의 구체적인 내용에 따라 「저작권법」 제46조에 따른 저작물의 이용허락, 「디자인보호법」 제49조에 따른 디자인권의 통상실시권의 허락, 「상표법」 제57조에 따른 통상실시권의 설정 등에 해당하는 권리행사를 할 수 있을 것입니다.
한편, 지방자치단체의 상징물을 사용하려는 자의 신청에 따라 지방자치단체의 장이 사용을 승인하고 그 사용에 대한 대가인 사용료를 납부하게 하는 행위는 행정주체인 지방자치단체가 행정객체인 주민에게 일방적으로 의무나 부담을 지우거나 이용을 강제하는 등 행정청이 우월적 지위에서 행하는 고권적인 행정행위라기보다는 사법(私法)상 재산권의 주체로서 일반 사인(私人)과 같은 지위에서 사경제적(私經濟的) 행정작용에 해당하는 것으로서 그 법률관계는 대등한 당사자 간 의사의 합치를 바탕으로 한 계약관계에 가깝다고 할 것입니다.
특히, 상징물 사용료의 경우 지식재산권의 사용·수익관계는 다른 공유재산과 달리 매우 다양하게 이루어질 수 있고, 그 산정방식도 구체적인 사용형태나 사업규모에 따라서 유연하게 결정될 필요가 있으며, 조례에서 다양한 사용·수익관계에 포괄적으로 적용될 수 있는 합리적인 기준을 미리 정하는 것도 현실적으로 어려운 측면이 있는바, 공유재산 및 물품관리법령에서 사용료에 관한 사항을 조례로 정하도록 하고 있는 경우에도 해당 사항을 구체적으로 조례에서 직접 규정할 것인지 아니면 이에 관한 사항을 개별적인 협약을 통하여 정할 수 있도록 열어둘 것인지는 조례제정권자의 입법재량에 속하는 것으로 볼 수 있을 것입니다.
그렇다면, 조례에서 사용료를 구체적으로 정하는 대신 상호협약에서 정할 수 있도록 하면서 실제로 상호협약에서 관계법령에 위배되지 않는 범위에서 정하는 것도 허용되지 않는 것은 아니라 할 것이나, 「공유재산 및 물품관리법 시행령」에서 사용료 부과에서의 공평성, 예측가능성 및 투명성을 확보하기 위하여 사용료를 조례에서 정하라고 규정한 취지에 비추어 볼 때 상징물의 사용 목적이나 종류, 사용 형태에 따라 관계법령을 참고하여 조례에 그 상한선을 구체적으로 정하고 그 범위에서 협약으로 정하도록 하는 것이 바람직하다고 보입니다.
참고로, 「공유재산 및 물품관리법 시행령」 제27조의2에서 지식재산권의 사용·수익허가의 경우 예정가격 산정 및 계약방법 등에 관하여 「공무원 직무발명의 처분·관리 및 보상 등에 관한 규정」 제11조를 준용하도록 하고 있으므로 조례에서 관계법령의 해당 규정을 명시하여 이에 따라 상호협약에서 정할 수 있도록 규정하는 방식도 고려할 수 있겠습니다.
또한, 상징물 사용료의 납부 시기·방법에 대하여는 「공유재산 및 물품관리법」 제22조 및 같은 법 시행령 제14조에서 행정재산의 사용·수익에 대한 사용료는 매년 징수하고, 사용 전에 미리 내도록 규정하고 있고, 100만원을 초과하는 경우 등에 한하여 연 6퍼센트의 이자를 붙여 연 4회의 범위에서 해당지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 분할납부하게 할 수 있다고 규정하고 있는바, 상징물 사용료의 납부 시기·방법과 관련하여 분할납부에 관한 사항만을 조례에서 정하도록 하고 있으므로, 조례로는 법령의 위임 범위에서 분할납부에 관한 사항에 한정하여 규정할 수 있을 뿐 법령에서 정한 선납의 취지를 훼손하는 새로운 내용을 정하는 것은 허용되지 않는다고 볼 것입니다. 다만, 납부 시기·방법과 관련하여 법령의 규정에 따른 선납 또는 분할납부에 필요한 세부적인 사항을 정하려는 것이라면 조례에서 구체적으로 규정하거나 상호협약으로 정할 수 있도록 하는 것은 가능하다고 보입니다.
따라서, 세종특별자치시의 상징물 관리에 관한 조례에서 상징물을 활용하여 물품 등을 제작하거나 행사 등에 이용하려는 사람에게 사용승인을 받아 사용료를 납부하게 하는 경우 조례에서 사용료와 납부 시기·방법 등을 구체적으로 정하지 않고 포괄적으로 상호협약으로 정하도록 규정하는 방식보다는, 사용료에 대하여는 사용료 산정의 기준이 되는 관련 법령을 명시하거나 관계법령을 참고하여 조례에 그 상한선을 구체적으로 정하고 그 범위에서 협약으로 정하도록 하는 등 최소한 상호협약으로 정할 수 있는 기준을 조례에서 규정하는 방식이 바람직하다고 보이고, 납부 시기·방법에 대하여는 사용료 선납의 예외가 되는 분할납부에 관하여 정할 사항이 있다면 조례에서 법령의 위임 범위에 벗어나지 않도록 규정하고, 법령과 조례의 규정에 따른 사용료 납부에 필요한 세부적인 사항에 한정하여 상호협약으로 정할 수 있도록 규정하는 것이 바람직하다고 보입니다.
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