이유
가. 공통사항
「경기도 남북교류협력의 증진에 관한 조례」(이하 “경기도 남북교류협력조례”라 함) 제1조부터 제3조까지의 규정에 따르면, 이 조례는 정부의 남북교류협력 및 통일정책을 경기도 차원에서 뒷받침하고, 실질적 증진을 위한 방안을 마련하여 관련 사업을 추진하기 위하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다고 되어 있고, 경기도지사(이하 “도지사”라 함)는 남북교류협력 및 통일정책을 원활히 추진하기 위하여 경기도에 경기도 남북교류협력기금(이하 “기금”이라 함)을 설치·운영한다고 되어 있으며, 기금의 용도로는 제1호부터 제5호까지에서 인도적 지원 및 문화·학술·체육·경제 분야 등 남북교류협력사업에 필요한 자금의 지원, 남북 지방자치단체 간의 교류협력을 증진하기 위한 사업의 지원, 남북교류협력 및 통일정책을 증진하기 위하여 개최하는 국제 또는 국내회의와 학술 연구에 관한 사업의 추진, 재해·재난에 관한 사업의 지원 등으로 규정하면서, 같은 조 제6호에 그 밖에 도지사가 회의에 부쳐 남북교류협력위원회에서 의결한 사업의 추진 및 지원이라고 규정하고 있습니다.
또한, 「경기도 북한이탈주민의 정착지원에 관한 조례」(이하 “경기도 북한이탈주민 지원조례”라 함)에 따르면, 제1조에 경기도에 거주하는 북한이탈주민들의 지역사회 적응과 생활편익 향상을 도모하고 자립생활에 필요한 행정적·재정적 지원방안을 마련함으로써 지역사회의 일원으로 정착할 수 있도록 하는 것을 목적으로 한다고 되어 있고, 제5조에 북한이탈주민에 대한 언어·기초학력 및 사회적응 교육, 고충·생활·법률 등의 상담과 취업지원, 응급 구호 및 보건의료 지원, 북한이탈주민을 위한 문화·체육행사 개최, 그 밖에 북한이탈주민의 지역사회 적응을 위하여 도지사가 필요하다고 인정하는 사업 등을 지원범위로 하여 도지사가 이와 관련된 사업의 수행에 필요한 경비를 지원할 수 있도록 하고 있으며, 제11조에서는 북한이탈주민 지원단체의 활동에 필요한 행정적·재정적 지원을 할 수 있고, 「경기도 사회단체 보조금 지원 조례」에 따라 사업비를 지원할 수 있도록 하고 있습니다.
한편, 「남북교류협력에 관한 법률」에 따르면, 남북 간의 물품등의 이동을 교역으로, 남한과 북한의 주민이 공동으로 하는 문화, 관광, 보건의료, 체육, 학술, 경제 등에 관한 모든 활동을 협력사업으로 정의하여 남한과 북한의 왕래·접촉·교역·협력사업 및 통신 역무(役務)의 제공 등 남한과 북한 간의 상호 교류와 협력을 목적으로 하는 행위에 관하여는 이 법률의 목적 범위에서 다른 법률에 우선하여 이 법을 적용한다고 되어 있고, 「남북협력기금법」에 따르면, 제1조에 「남북교류협력에 관한 법률」에 따른 남북 간의 상호교류와 협력을 지원하기 위하여 남북협력기금을 설치한다고 되어 있으며, 제8조(기금의 용도)에 남북한 주민의 남북 간 왕래에 필요한 비용의 전부 또는 일부의 지원(제1호), 문화·학술·체육 분야 협력사업에 필요한 자금의 전부 또는 일부의 지원(제2호), 교역 및 경제 분야 협력사업을 촉진하기 위한 보증 및 자금의 융자, 그 밖에 필요한 지원(제3호), 그 밖에 민족의 신뢰와 민족공동체 회복에 이바지하는 남북교류·협력에 필요한 자금의 융자·지원 및 남북교류·협력을 증진하기 위한 사업의 지원(제6호)이라고 되어 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
경기도 남북교류협력조례가 「남북교류협력에 관한 법률」과 「남북협력기금법」의 위임에 따라 정해진 조례가 아니므로 이 법령에 따른 직접적인 제한을 받는 것은 아니라 할지라도, 국가와 지방자치단체의 통일적이고 체계적인 정책 수행, 정부의 남북교류협력 및 통일정책을 경기도 차원에서 뒷받침하기 위해 제정한 이 조례의 제정 취지 등에 비추어 볼 때, “남북교류협력”의 정의와 해당 사업의 범위 및 재정(기금) 용도 등은 국가법령의 체계·취지에 부합하도록 통일적·체계적으로 해석·적용하는 것이 바람직하다고 할 것입니다.
먼저, 경기도 남북교류협력조례 제3조제6호를 적용하여 기금을 사용하는 것이 기금의 설치 목적과 용도의 범위를 벗어나는 것인지에 대하여 살펴보면, 경기도 남북교류협력조례 제3조제6호에 따라 도지사가 회의에 부쳐 남북교류협력위원회에서 의결한 사업으로서 기금의 지원대상 사업이 되기 위해서는 기본적으로 그 대상 사업의 성격이 같은 조례 제1호부터 제5호까지에 규정된 사업과 유사한 성질의 것으로서 각 호에 규정되지 아니한 사업으로 한정하여야 할 것입니다.
이에, 북한이탈주민 지원사업이 경기도 남북교류협력조례 제3조 각 호의 사업과 성질이 유사한지를 검토해 보면, 경기도가 북한이탈주민 지원사업에 대해서는 별도의 경기도 북한이탈주민 지원조례를 제정하여 지역 주민 중 취약계층으로 볼 수 있는 북한이탈주민에 대한 주민 복지 차원에서의 지원사업을 일반회계예산을 확보하여 추진하고 있는 것으로 보이는 점, 그 지원 내용이 사회적응 교육, 고충ㆍ생활ㆍ법률 등의 상담과 취업지원, 응급 구호 및 보건의료지원 등 생활 지원적 성격을 갖는 점 등을 고려할 때 남북한 주민 간의 접촉 또는 이동을 전제로 한 남북교류협력사업과 유사한 것으로 보기는 어렵다고 보여지고, 만일 이를 남북교류협력사업의 범위에 포함시킨다면 남북교류협력사업의 범위가 지나치게 확대되는 문제가 있을 수 있습니다.
한편, 「지방자치단체 기금관리기본법」 제5조제1항의 내용에 비추어 볼 때 지방자치단체의 장은 기금을 그 설치 목적과 지역 실정에 맞도록 관리·운용하여야 할 의무가 있는바, 주민의 재정부담을 통하여 조성된 기금의 설치 목적에 대해서는 엄격하게 해석해야 할 것입니다.
따라서, 「경기도 남북교류협력의 증진에 관한 조례」 제3조제6호에 따라 북한이탈주민 지원사업에 경기도 남북교육협력기금을 사용하는 것은 이 조례에 따른 기금의 설치 목적과 용도의 범위를 벗어난 것으로 보입니다.
다. 질의 나에 대하여
우선, 경기도 남북교류협력조례 제3조에 북한이탈주민 지원사업을 추가하는 호를 신설하는 내용으로 조례를 개정하여 남북교류협력기금을 사용하는 것은 경기도 남북교류협력기금이 경기도 차원에서 남북교류협력 및 통일정책을 위하여 만든 기금이고, 경기도 남북교류협력조례 제1조에서도 「남북협력기금법」과 달리 통일정책의 지원을 포함하고 있어 기금의 용도에 북한이탈주민 지원사업을 명시적으로 규정하게 되면 형식적으로는 북한이탈주민 지원사업에 기금을 사용할 수 있을 것으로 보입니다.
그러나, 북한이탈주민 지원사업을 넓은 의미의 통일정책의 범위에 포함시킬 수 있는 여지가 있다 하더라도, 남북교류협력과 직접적인 관련성이 약하고, 때로는 북한이탈주민 문제가 남북 간의 긴장을 조성할 수 있는 민감한 사안이 되어 오히려 남북교류의 활성화를 목적으로 하는 남북교류협력사업의 추진에 부정적 영향을 미칠 수 있는 점, 국가법령체계가 남북교류협력사업에 대하여는 「남북교류협력에 관한 법률」과 「남북협력기금법」을, 북한이탈주민 지원에 대하여는 「북한이탈주민의 보호 및 정착지원에 관한 법률」을 각각 두고 있고, 이에 따라 경기도에서도 「경기도 남북교류협력의 증진에 관한 조례」와 「경기도 북한이탈주민의 정착지원에 관한 조례」 별개의 조례를 두고 있는 점 등을 고려할 때, 북한이탈주민 지원사업을 경기도 남북교류협력조례가 예정하고 있는 사업의 범위에 포함시키는 것이 바람직한지에 대해서는 면밀히 검토할 필요가 있다고 보여집니다. 참고로, 기금의 성격을 남북교류협력사업과 북한이탈주민 지원사업 양자를 모두 지원할 수 있는 것으로 하여 조례의 제명을 바꾸고 기금의 용도에 지원대상사업을 각각 명시하는 방법으로 개정하는 대안을 고려해 볼 수도 있을 것입니다.
따라서, 경기도가 입법정책적 판단에 따라 「경기도 남북교류협력의 증진에 관한 조례」 제3조에 북한이탈주민 지원사업을 기금의 용도로 추가하는 호를 신설하는 경우 형식적으로는 남북교류협력기금을 북한이탈주민 지원사업에 사용하는 것이 가능해 보이나, 당초 해당 조례가 남북교류협력 성격에 해당하는 사업에 사용할 것을 예정하고 설치한 남북교류협력기금을 남북교류협력사업과는 성격이 다소 이질적인 북한이탈주민 지원사업에 사용하는 것이 적절한지에 대해서는 신중한 판단이 필요하다고 봅니다.
한글
PDF
