이유
가. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제22조에 따르면, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 이 때 ‘그 사무’란 지방자치단체의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무(대법원 1999. 9. 17. 선고 99추30 판결례 참조)를 의미하므로, 국가사무로서 지방자치단체장에게 위임된 기관위임사무에 관해서는 조례로 규율할 수 없습니다.
반면, 「지방자치법」 제23조 및 제24조에 따르면 지방자치단체의 장은 법령이나 조례가 위임한 범위에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 제정할 수 있다고 규정하고 있는바, 지방자치단체의 규칙은 법령·조례에서 위임한 사항에 대하여 당연히 규정할 수 있지만, 위임이 없더라도 법령·조례의 집행에 필요한 사항에 대하여 규정할 수 있고, 지방자치단체장의 권한에 속하는 사무인 경우 자치사무·단체위임사무·기관위임사무 여부를 구분하지 아니하고 상위법령이나 당해 지방자치단체의 조례 또는 상급지방자치단체의 조례나 규칙을 위반하지 아니하는 범위 내에서 규칙을 제정할 수 있다고 할 것입니다.
이 사안에서 문제되는 「항만법」 제4조제2항에 따른 지방항만정책심의회는 같은 법 제92조제1항에 따라 국토해양부장관의 권한을 위임받아 수행하는 기관의 장(이하 “수임기관의 장”이라 함)의 자문에 응하고, 국토해양부장관 소속 중앙심의회의 소관 사항 중 위임한 사항을 심의하기 위하여 수임기관의 장 소속으로 설치하는 위원회인바, 이러한 위원회가 지방자치단체장 소속으로 설치되는 경우에는 지방자치단체의 자치사무 또는 단체위임사무가 아닌, 「항만법」 제92조제1항 및 같은 법 시행령 제91조에 따라 지방자치단체장에게 위임된 국가사무, 즉 기관위임사무의 효율적 수행 등을 위하여 설치되는 것으로서, 그 구성 및 운영에 관한 사항이 「지방자치법」 제22조에 따라 조례로 제정할 수 있는 지방자치단체의 사무에 속한다고 할 수는 없을 것으로 보입니다.
따라서, 「항만법」 제4조제2항에 따라 설치하는 지방항만정책심의회의 구성 및 운영에 관한 사항은 지방자치단체의 사무 범위에 포함된다고 할 수 없으므로, 조례로 제정하는 대신 지방자치단체장이 위임받은 권한 범위 내에서 규칙으로 정하여야 할 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
「항만법」 제4조제2항 및 같은 법 시행령 제6조에 따르면, 지방항만정책심의회는 수임기관의 장의 자문에 응하는 한편, 중앙심의회의 소관 사항 중 위임된 사항 및 관할 항만의 개발·재개발 및 관리·운영에 관한 사항을 심의하는 기능을 수행하기 위하여 수임기관의 장 소속으로 설치하는 위원회입니다.
이처럼, 상위법령인 항만법령에서는 지방항만정책심의회의 기능을 명확히 규정하고 있고, 이에 관하여 수임기관의 장이 달리 정할 수 있도록 위임한 바도 없으므로, 수임기관의 장인 지방자치단체장이 규칙으로 지방항만정책심의회의 기능을 정하는 경우에는 수임기관의 장에게 위임된 사무와 관련된 것으로서, 위 항만법령에 따른 위원회의 기능 범위를 벗어나지 않는 선에서 그 세부사항만을 정하여야 할 것입니다.
그런데, 「경상남도 항만정책심의회 구성 및 운영 규칙안」 제2조의 내용을 살펴보면, 항만법령에 따른 지방항만정책심의회의 심의사항에 관하여 지방관리항만의 종합적인 계획의 수립 및 변경에 관한 사항(제2호), 지방관리항만의 개발·재개발 및 관리·운영에 관한 사항(제3호), 지방관리항만의 육성·발전에 관한 중요 정책 사항(제4호), 「항만법」또는 다른 법률에서 지방항만정책심의회의 심의를 거치도록 한 사항(제5호) 등을 추가적으로 규정하였다고 할 수 있는데, 이러한 내용은 「항만법 시행령」 제6조제2호에 따른 지방항만정책심의회의 심의사항인 “관할 항만의 개발·재개발 및 관리·운영에 관한 사항”을 구체화한 것이라고 볼 여지가 있습니다.
따라서, 「경상남도 항만정책심의회 구성 및 운영 규칙안」 제2조의 입법의도가 「항만법 시행령」 제6조에 따른 지방항만정책심의회의 심의사항과는 다른 새로운 사항을 추가하려는 것이 아니라, 그 내용을 구체화하는 것이라면, 「항만법 시행령」 제6조에 위배된다고 할 수는 없을 것으로 보입니다.
다. 질의 다 및 질의 라에 대하여
「경상남도 항만정책심의회 구성 및 운영 규칙안」 제11조제1항 및 제2항에 따르면, 경상남도 소재 항만의 활성화를 위한 종합적인 계획 및 지방관리항만의 효율적 개발·재개발 및 관리·운영 등에 관한 시책 추진에 필요한 조사·연구를 위해 전문연구기관에게 ‘필요한 경비’를 예산의 범위 안에서 ‘지원’할 수 있도록 규정하고 있는데, 이와 관련하여 문제되는 것은 첫째, 조사·연구 대상인 ‘경상남도 소재 항만의 활성화를 위한 종합적인 계획 수립·추진’ 등의 사무가 경상남도지사의 권한으로 수행할 수 있는 사무인지 여부와, 둘째, 경상남도지사의 권한에 속한다면 그 경비지원 근거를 규칙으로 둘 수 있는지에 관한 것으로 보입니다.
먼저, 「항만법」 제20조에 따르면, 원칙적으로 국토해양부장관이 항만, 즉 무역항과 연안항을 관리하고, 지방관리항만의 경우 그 관리·운영 권한 중 일부가 항만법령에 따라 도지사에게 위임되어 있는바, 규칙안 제11조제1항에 규정된 ‘지방관리항만의 효율적 개발·재개발 및 관리·운영’의 경우에는 경남도지사에게 항만법령에 따라 위임된 범위 내에서 그 권한이 있다고 할 수 있을 것입니다. 반면, ‘경상남도 소재 항만의 활성화를 위한 종합적인 계획’의 경우에는 그 의미나 사무의 범위가 명확하지는 않으나, 만약 항만법령에 따라 국가에서 수립하는 항만기본계획 등과는 별개로 ‘포괄적으로 경상남도 관할 구역 내에 있는 모든 항만의 활성화에 관한 계획을 수립하고 추진할 수 있다는 의미’라면 그에 관한 권한이 경상남도지사 내지 경상남도에 있다고 볼 수는 없으므로, 이를 규칙이나 조례로 정할 수 있다고 보기 어려울 것으로 보입니다.
다음으로, ‘지방관리항만의 효율적 개발·재개발 및 관리·운영 등에 관한 시책 추진에 필요한 조사·연구’ 등에 필요한 경비지원 근거를 규칙에 둘 수 있는지에 관하여 살펴보면, 동 규정은 전문연구기관으로 하여금 지방관리항만의 관리·운영 등에 필요한 조사·연구 등을 수행하도록 하고, 그에 따른 경비를 지급하는 조사·연구용역의 근거를 둔 것으로 보이는바, 지방자치단체장은 「항만법」 제92조제1항에 따라 위임받은 지방관리항만의 관리·운영 등의 사무를 효율적으로 수행하기 위하여 자체적으로 조사·연구 등을 수행할 수 있다고 할 것이고, 이러한 조사·연구 등을 직접 수행하는 대신 그 ‘예산의 범위 내에서’ 전문기관에게 위탁하여 수행할 수 있을 것인바, 그러한 근거를 규칙에 두는 것은 가능할 것으로 보입니다.
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