이유
귀 기관은 무주군 반딧불이 천연기념물 보호구역 및 반딧불이 다발생지역을 보호·관리하여 반딧불이를 보호함은 물론 생태계를 보호하여 무주군 발전에 기여함을 목적(제1조)으로 「무주군 반딧불이 서식지 보호관리에 관한 조례」(이하 “무주군조례”라 함)를 제정하려 하는바, 천연기념물인 반딧불이 서식지의 보호 및 관리는 자치사무인 “지방문화재의 지정·보존 및 관리”(「지방자치법」 제9조제2항제5호다목)에 해당하여 원칙적으로는 조례 제정이 가능하다 할 것입니다. 다만, 「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정되어 있는바, 무주군조례안의 개별 조항이 위 규정에 위배되어서는 안 될 것입니다.
먼저, 무주군조례안 제3조제2항에서 군수가 반딧불이 보호·관리상 필요하다고 인정되는 다음 각 호의 지역을 “반딧불이 다발생지역”으로 지정할 수 있도록 규정한 것이 ‘법령의 범위 안’에 있는 것인지 여부를 살펴보면, 「토지이용규제 기본법」 제2조에서는 “지역·지구 등”이란 개발행위를 제한하거나 토지이용과 관련된 인가·허가 등을 받도록 하는 등 토지의 이용 및 보전에 관한 제한을 하는 일단(一團)의 토지로서 제5조 각 호에 규정된 것을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제5조에서는 이 법에서 규정하였거나(제1호) 다른 법령의 위임에 따라 총리령, 부령 및 자치법규에 규정된 지역·지구 등으로서 국토해양부장관이 관보에 고시하는 지역·지구 등(제3호) 외에는 지역·지구 등을 신설할 수 없다고 규정하고 있는바, “반딧불이 다발생지역”은 위 「토지이용규제 기본법」 제5조제1호 별표에 규정되어 있지 않고 다른 법령에서 구역 지정을 위임하고 있지도 아니하므로, 무주군조례만으로 아무런 근거 없이 구역을 지정하는 것은 상위법령의 범위를 벗어난 것으로 「지방자치법」 제22조 본문에 위배되는 것으로 보입니다.
다음으로, 무주군조례안 제4조에서 반딧불이 다발생지역의 보호 및 관리와 관련하여 규정하고 있는 것은 「지방자치법」 제22조 단서의 “주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다”는 규정에 위배되는지 여부가 주로 문제되는데, 무주군조례 제4조에서는 군수는 보호·관리구역의 설정사항 및 보호·관리구역 내 금지행위를 기재한 입간판을 설치하고(제2호), 보호구역내에서는 제초제 사용을 자제하고 논밭두렁 소각행위는 금지하며(제3호), 보호구역에서의 모든 경작은 가능한 친환경적으로 실시하여야 하고(제4호), 진입로 정비 및 보호시설물을 필요시 설치할 수 있도록 규정하고 있는바, 이는 법률의 위임 없이 반딧불이 다발생지역 토지소유자의 재산권을 제한하는 것이거나 새로운 의무를 부과하는 것으로 「지방자치법」 제22조 단서에 위배된다 할 것입니다.
참고로, 귀 청에서 천연기념물인 반딧불이 서식지의 보호 및 관리를 위하여 토지소유자와 개별적인 계약을 맺는 것은 가능할 것으로 보입니다. 즉, 무주군조례안의 내용과 같이 토지소유자의 권리를 제한하거나 의무를 부과시키는 동시에, 반대급부로 친환경농업 장려와 수확물 감소량 보상 차원으로 친환경농업에 소요되는 농자재를 지원(무주군조례안 제4조제4호)하는 것 등을 계약의 내용으로 하여, 조례와 같은 강제적 법규명령이 아닌 양자의 의사합치를 전제로 하는 계약을 체결하여 반딧불이 서식지를 보호·관리하는 것은 가능할 것으로 보입니다.
결론적으로, 무주군조례안에서는 반딧불이 보호·관리상 필요하다고 인정되는 지역을 “반딧불이 다발생지역”으로 지정하고, 해당 지역에 금지행위가 기재된 입간판을 설치하며, 보호구역 내에서 제초제 사용을 자제하고 논밭두렁 소각행위를 금지하는 등의 규정을 두고 있는바, 이와 같은 규정은 상위법령을 벗어난 것이거나 법률의 위임 없이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항을 조례에 두는 것으로 「지방자치법」 제22조에 위배되는 것으로 보입니다.
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