이유
가. 공통사항
지방자치단체는 「지방자치법」 제22조에 따라 법령의 범위 안에서 ‘그 사무에 관하여’ 조례를 제정할 수 있는바, 먼저 이 사안이 조례로 규율할 수 있는 사무에 해당하는지에 관하여 살펴보면, 관내 장애인복지시설을 지원하는 것은 장애인복지시설을 개선함으로써 간접적으로는 사회복지사업의 수혜자인 주민의 복지를 증진시킬 수 있는 것이므로 이는 지방자치단체의 사무를 예시하고 있는 「지방자치법」 제9조제2항제2호의 주민복지에 관한 사업(가목), 사회복지시설의 설치·운영 및 관리(나목), 노인·아동·심신장애인·청소년 및 여성의 보호와 복지증진(라목) 등에 해당할 여지가 있고, 또한, 「장애인복지법」 제9조에서 장애인의 복지를 향상시켜야할 주체로서, 「사회복지사업법」 제4조에서 민간부분의 사회복지 증진활동이 활성화되도록 노력하여야 하는 주체로서 국가와 지방자치단체를 병렬적으로 나열하고 있는 점을 고려할 때, 장애인복지시설 지원 등에 관한 사무는 자치사무로서 조례제정이 가능한 사무로 볼 수 있을 것입니다.
그런데, 자치사무에 대한 조례를 제정할 때에라도 법령에 위반되어서는 아니 되는바(대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결례 등 취지 참조), 「사회복지사업법」 제2조에 따르면 사회복지시설이란 사회복지사업을 할 목적으로 설치된 시설로, 「장애인복지법」에 따른 보호·선도(善導) 또는 복지에 관한 사업 등을 사회복지사업의 하나로 들고 있고, 제3조제1항에서는 사회복지사업의 내용 및 절차 등에 관하여 제2조제1호 각 목의 법률(「장애인복지법」 등)에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있는바, 제34조에서는 국가 또는 지방자치단체 외의 자가 사회복지시설을 설치·운영하려는 경우에는 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다고 되어 있고, 제54조제3호에서는 신고를 하지 아니하고 시설을 설치·운영한 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다고 되어 있습니다.
한편, 「장애인복지법」 제59조에 따르면, 국가와 지방자치단체가 아닌 자가 장애인복지시설을 설치·운영하려면 해당 시설 소재지 관할 시장·군수·구청장에게 신고하여야 하고(제1항), 장애인복지시설의 시설기준·신고 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정하도록 하고 있으며(제5항), 이에 따라 「장애인복지법 시행규칙」 제42조 및 별표5에서는 장애인복지시설의 세부적인 설치·운영기준을 정하고 있고, 「장애인복지법」 제87조제4호에서는 이러한 신고를 하지 않고 시설을 설치·운영한자에게는 1년 이하의 징역 또는 5백만원 이하의 벌금에 처하도록 하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
이러한 법령의 내용을 바탕으로 「전라북도 개인운영 장애인 복지시설 지원 조례」(이하 “전라북도조례”라 한다)가 법령에 위반되는지 여부를 살펴보면, 전라북도조례 제1조에서는 「사회복지사업법」 제42조 및 동법 시행령 제20조의 규정에 의거 정부지원 없이 운영되고 있던 기준미달 개인운영 장애인복지시설의 법정시설 전환과 법인화를 유도하기 위한 지원방안을 마련하여 시설의 안정적 운영과 시설입소 장애인들의 복지수준 향상에 기여하는 것을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 같은 조례 제2조에서는 ‘지원대상’을 「사회복지사업법」 제34조제2항의 규정에 따라 신고된 시설로서 개인이 신고한 장애인복지시설 중 법정시설과 법인으로 전환한 시설로 한정한다고 규정하고 있으며, 제7조제1항에서는 지원대상 시설의 운영에 필요한 비용 전부 또는 일부를 예산의 범위에서 지원할 수 있다고 규정하고 있는바, 기준미달 시설에 대한 지원방안 마련 등을 목적조항에서 규정하면서 동시에 조례의 ‘지원대상’은 법정시설과 법인으로 전환한 시설로 각각 규정하고 있어 내용상 서로 모순되는 점이 있는 것으로 보이므로 관련 사항을 구분하여 살펴보겠습니다.
먼저, 개인이 신고한 장애인복지시설 중 법정시설에 대하여 살펴보면, 「장애인복지법」 제62조제1항제1호에서는 장애인복지시설이 시설기준에 미치지 못한 때에는 그 시설의 개선, 사업의 정지, 시설의 장의 교체를 명하거나 해당 시설의 폐쇄를 명할 수 있도록 규정하고 있는 바, 전라북도조례 제1조의 목적규정 등에 비추어 볼 때 해당 조례의 취지가 법정기준에 미달하는 개인 운영 장애인복지시설에 법적인 기준을 갖추는데 드는 비용을 지원해주는 것이라면 국가법령체계에서 위법한 시설로 보고 있는 기준미달 장애인복지시설을 지방자치단체에서 조례로 인정하는 결과가 되어 바람직하지 않은 것으로 보이고, 행정명령의 대상인 위법한 시설이 적법한 시설로 전환하는데 드는 비용을 지방자치단체의 예산으로 지원하는 것이 되어 「장애인복지법」에 위반할 소지가 있다 할 것입니다.
설령 전라북도조례의 취지가 현재의 기준미달 장애인복지시설이 법정 기준을 갖추는데 드는 비용을 지원하는 것이 아니라 기존에 신고없이 운영되어 오던 기준미달 시설이 관계법령에 따른 신고를 하고 「장애인복지법」 등에서 정하고 있는 법정 기준에 적합한 시설로 된 경우에 대하여는 그런 시설도 지원대상에 포함하겠다는 의미라고 한다면, 「장애인복지법」 제81조 또는 「사회복지사업법」 제42조 등에 따른 일반적인 설치·운영에 대한 지원대상에 그러한 시설이 당연이 포함되므로 조례에서 별도로 규정할 실익이 없어 보이고, 만약 다른 사회복지시설에 대한 지원과 달리 지방자치단체에서 이러한 사후보완시설에 대하여 추가적인 지원 즉, 차등지원을 하겠다는 의도라고 한다면 충실히 법령에 따라 기준을 갖추어 시설을 설치·운영해 온 기존의 사회복지시설과 합리적인 이유없이 차별을 하는 결과가 되어 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
다음으로, 개인이 신고한 장애인복지시설 중 법인으로 전환한 시설에 대하여 살펴보면, 전라북도조례 제6조에 따르면 도지사는 시설 이용 장애인의 안정적인 보호를 위하여 개인운영 장애인 복지시설에 대하여 법인 장애인 시설로의 전환을 권장할 수 있다고 규정하고 있는 바, 지방자치단체의 장이 개인운영 장애인복지시설에 대하여 법인시설로 전환하는 것을 권장하는 것은 시설과 그 시설을 이용하는 장애인의 안정적인 지원을 위해서 그 필요성이 인정되는 측면도 있으므로 조례에서 법인으로의 전환을 권장하는 행정지도적인 규정을 두는 것이 위법하다고 할 수는 없으나, 법인으로의 전환이 권고에 그치지 않고 지방자치단체에서 이러한 시설운영주체를 변경하는 데 드는 비용을 추가적으로 예산을 통해 지원하려는 의도라면 복지서비스에 대한 비용지원으로 행정비용을 지원하는 것과 다를 바 없는 것으로 보일뿐만 아니라, 행정지도는 최소한에 그쳐야 하고 행정지도에 따르지 아니하였다는 이유로 불이익한 조치를 하여서는 아니된다는 「행정절차법」 제48조의 규정에도 부합하지 아니한 점이 있습니다.
또한, 「장애인복지법」 시행령 제81조에서 「사회복지사업법」 제43조의2에 따른 시설 평가의 결과 등 해당 장애인복지시설의 운영 실적을 고려하여 차등을 두어 보조할 수 있다고 규정하고 있는 취지는 운영 실적이 우수한 시설을 장려하는 차원에서 이러한 시설에 대하여 더 많은 지원을 할 수 있도록 제도적으로 보장하는 의미로 보는 것이 합리적이므로, 이러한 규정을 들어 개인이 신고한 장애인복지시설이 법인으로 전환하는 경우까지도 추가로 지원할 수 있다는 근거로 보기는 어렵다 할 것이고, 개인이 신고한 장애인복지시설을 법인으로 전환하는 것은 운영주체를 변경하는 것에 불과한 것이어서 사회복지서비스를 얼마나 잘 제공하고 있느냐라는 운영실적과는 무관한 것으로 보이므로 법인으로 전환한 시설에 대하여 다른 시설에 비해 추가적인 지원을 하는 것은 개인시설과 법인시설을 합리적인 이유없이 차별하는 결과를 낳을 수 있어 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
따라서, 「장애인복지법」상 장애인복지시설에 대한 지원근거가 있으므로 일반적인 예산지원의 경우에는 별도의 조례로 둘 실익이 없는 것으로 보이고, 만약 전라북도조례의 취지가 기준미달 장애인복지시설이 법정기준을 갖추는데 필요한 비용을 지원하는 경우나 이러한 법정시설로 전환한 개인운영 장애인복지시설이나 개인운영 장애인복지시설이 법인시설로 전환하는 경우에 대하여 다른 시설 보다 추가적인 차등지원을 하려는 의도라면 「장애인복지법」 등에 위반할 소지가 있고 합리적인 이유없이 기존시설과 차별하는 결과가 되어 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
다. 질의 나에 대하여
전라북도조례 제2조에서는 ‘지원대상’을 “「사회복지사업법」 제34조제2항의 규정에 따라 신고된 시설로서 개인이 신고한 장애인복지시설(이하 “시설”이라 한다)중 법정시설과 법인으로 전환한 시설(이하 “시설”이라 한다)로 한정한다”고 하면서, 제3조 정의 규정에서는 “법정시설”이란 관련 법령에서 정한 규정대로 자격증과 시설 및 종사자 등을 갖춘 시설을 말한다고 규정하고 있는 바, 같은 조례에서 사용하고 있는 “법정시설”과 “법인으로 전환한 시설”이라는 용어가「장애인복지법」에 규정되어 있지 않은 용어라는 이유로 전라북도조례에서 “법정시설”과 “법인으로 전환한 시설”이라는 용어를 사용하는 것이 불가능한 것은 아닙니다.
다만, 전라북도조례 제2조(지원대상)와 제3조(정의)에서 법정시설과 법인으로 전환한 시설이라는 용어를 사용하고 있고, 제7조제1항에서 제2조에 따른 지원대상 시설의 비용지원을 규정하고 있는 것과 달리 제7조제2항에서는 「장애인복지법」 제58조에 따른 장애인복지시설의 한 종류인 장애인 거주시설에 대하여만 비용 지원대상을 별도로 규정하고 있어 전라북도조례에서 사용하고 있는 장애인복지시설과 관련한 용어에 대한 혼란이 있을 수 있는 것으로 보이고, 일반적인 용어의 의미와 다른 의미로 조례에서 사용하거나 그 의미가 모호한 용어에 대해서는 해당 조례에서 그 의미를 명확하게 함으로써 해석상의 논란을 예방하고 집행과정에서 발생할 수 있는 분쟁을 방지할 필요가 있으므로 조례입안시 이러한 사항을 고려하여 정의규정에서 보다 명확하게 규정하는 것이 바람직하다고 할 것입니다.
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