이유
가. 공통되는 사항
먼저 관련 법령을 살펴보면, 「환경범죄 등의 단속 및 가중처벌에 관한 법률」(이하 “환경범처벌법”이라 함) 제15조에서는 오염물질 불법배출(제3조), 환경보호지역 오염행위(제4조), 멸종위기 야생생물의 포획(제6조), 폐기물 불법처리(제7조) 등 이 법 또는 대통령령으로 정하는 환경 관계 법률을 위반한 행위가 발각되기 전에 수사기관, 환경부장관, 지방환경관서의 장, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신고한 자에게는 대통령령으로 정하는 바에 따라 포상금을 지급할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제10조제2항에서는 법 제15조에 따라 범죄의 신고를 받은 수사기관, 환경부장관 및 지방환경관서의 장은 그 사건의 개요를 관할 시·도지사 또는 시장·군수·구청장에게 통지하여야 하며, 같은 조 제3항에서는 법 제15조에 따라 범죄의 신고를 받거나 제2항에 따라 통지를 받은 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 그 신고내용이 법 또는 환경 관계 법률을 위반한 행위에 해당된다고 인정하는 경우에는 예산의 범위에서 포상금을 지급할 수 있도록 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 관하여
이에 따라, 「부산광역시 환경오염행위 신고 및 보상에 관한 조례안」(이하 “부산시조례안”이라 함) 제1조에서는 이 조례는 「대기환경보전법」, 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」및 「소음·진동규제법」 등을 위반한 행위에 대하여 시 및 구, 군 등 행정기관에 신고하는 주민에게 적정한 보상을 함으로써 주민의 제보를 활성화함을 목적으로 한다고 규정하고 있어, 환경범처벌법에 규정되어 있지 않은 「소음·진동규제법」 위반행위 신고를 보상금 지급대상으로 정하고 있습니다.
위와 같은 부산시조례안의 규정이 상위법령에 위배되는지를 검토해보면, 환경범처벌법 제2조제2호에서는 “「대기환경보전법」 제31조제1항제1호, 제2호 또는 제5호에 해당하는 행위”(가목), “「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제15조제1항제1호 또는 제38조제1항 및 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위”(나목) 등 특정 법률의 특정한 위반행위로 한정하여 불법배출행위를 열거하고 있고, 환경법처벌법상의 가중처벌 대상에는 포함되지 않으나 같은 법 시행령 제10조제1항에서 「대기환경보전법」 제43조제1항 위반행위 등을 포상금 지급대상에 추가하여 그 범위를 한정적으로 확대시키고 있는바, 이는 법령상 포상금 지급대상을 엄격히 제한하려는 취지로 해석되고, 비록 부산시조례안에서 환경범처벌법의 ‘포상금’과는 다른 ‘보상금’이란 용어를 사용하고 있다 하여도 지급되는 금원의 성격은 환경법처벌법 제15조에 따른 포상금인 것으로 보이므로, 법에서 환경법 위반행위 관련 법명과 대상조문을 한정적으로 열거하고 있음에도 하위법규인 부산시조례안에서 환경범처벌법에 규정되어 있지 않은 「소음·진동규제법」 위반행위 신고를 보상금 지급대상으로 규정하는 것은 상위법령의 범위를 벗어나 「지방자치법」 제22조 본문에 위배되는 것으로 보입니다.
다. 질의 나에 관하여
부산시조례안 제2조제5항에서는 “보상금은 피신고인의 사업장을 관장하는 구청장 및 군수가 지급한다. 다만, 시장이 관장하는 사업장에 대한 신고의 보상은 시장이 한다.”고 규정하고 있는바, 이 규정의 문구만으로는 환경법처벌법에서 부여한 지방자치단체장의 재량을 박탈하고 기속행위로 규정한 것이라고 보기는 어렵고, 단지 포상금을 지급하기로 한 경우에는 관할에 따라 금원을 지급한다는 내용을 규정한 것으로 해석됩니다.
다만, 환경범처벌법 시행령 제10조제2항에서는 범죄의 신고를 받은 수사기관, 환경부장관 및 지방환경관서의 장은 그 사건의 개요를 관할 시·도지사 또는 시장·군수·구청장에게 통지하도록 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서 신고를 받거나 통지를 받은 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 그 신고내용이 법 또는 환경 관계 법률을 위반한 행위에 해당된다고 인정하는 경우에는 예산의 범위에서 포상금을 지급할 수 있도록 규정하고 있는바, 부산시조례안 제2조제5항의 내용은 위 법 규정을 되풀이한 것으로 조례에서 또다시 언급할 실익이 없는 것으로 보이고, 특히 부산시조례안 규정의 본문에서 “구청장 및 군수가 지급한다”고 규정한 것은 광역 지방자치단체의 조례에서 기초 지방자치단체장의 의무를 부과하는 내용을 담은 것으로 오해할 소지가 있을 뿐만 아니라 관할 위반의 소지가 있어 적절하지 않은 것으로 보입니다.
라. 질의 다에 관하여
「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 개인 또는 단체에 대한 기부·보조·출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 없으나, 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(제1호) 등과 공공기관에 지출하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있고, 환경부 고시인 「환경오염행위 신고 및 포상금 지급 규정」(이하 “포상금규정”이라 함) 제6조제3항에서는 포상금 지급기준에 명시되지 아니한 사항으로서 포상의 대상이 되는 때에는 유사한 사항의 지급기준에 따라 포상금을 지급할 수 있도록 규정하고 있으며, 이에 따라 부산시조례안 제7조제2항에서는 신고에 대한 점검결과 위반사항은 없으나 환경오염행위에 대한 정당한 신고 또는 그 밖의 환경보전에 기여한 신고로 인정될 경우에는 보상금은 지급하지 아니하고 1만원 상당의 문화상품권 등을 지급할 수 있도록 규정하고 있습니다.
먼저, 환경부 고시인 포상금규정의 내용이 대외적인 구속력을 가지는 법규명령에 해당하는지 여부를 살펴보면, 일반적으로 법령의 직접적인 위임에 따라 수임행정기관이 그 법령을 시행하는데 필요한 구체적 사항을 정한 것이면, 그 제정형식은 비록 법규명령이 아닌 고시, 훈령, 예규 등과 같은 행정규칙이더라도, 그것이 상위법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한, 상위법령과 결합하여 대외적인 구속력을 갖는 법규명령으로서 기능하게 된다고 보아야 하는바(헌법재판소 1992. 6. 26. 선고 91헌마25 결정례 참고), 이 사안의 환경범처벌법 시행령 제10조제4항에서는 포상금은 300만원의 범위에서 지급하며, “포상금의 금액·지급시기 및 지급절차 등에 관하여 필요한 사항은 환경부장관이 정하여 고시”하도록 규정하고 있어 환경부 고시로 포상금 지급에 관한 구체적 사항을 정할 수 있도록 위임하였고, 이에 따라 환경부 고시인 포상금규정 제6조제2항 본문에서는 포상금은 300만원 범위에서 별표의 지급기준에 따라 지급하고, 같은 조 제3항에서는 포상금 지급기준에 명시되지 아니한 사항으로서 포상의 대상이 되는 때에는 유사한 사항의 지급기준에 따라 포상금을 지급할 수 있도록 규정하고 있으므로, 이 사안의 포상금규정은 환경범처벌법 및 같은 법 시행령의 환경 관계 법률 위반행위 신고에 대한 포상금 지급을 시행하는데 있어 필요한 구체적 사항을 정한 것으로서, 비록 행정규칙의 형식으로 규정되어 있으나 환경법처벌법령과 결합하여 대외적인 구속력을 갖는 법규명령으로서 기능하는 것으로 보아야 할 것입니다.
다음으로, 앞서 본 포상금규정 제6조제3항의 규정이 「지방재정법」제17조제1항제1호 소정의 포상금 지급의 근거가 되는 “법률의 규정”에 해당하는지 여부를 검토해보면, 비록 환경범처벌법 제15조에서 “이 법 또는 대통령령으로 정하는 환경 관계 법률을 위반한 행위”를 신고한 자에게 포상금을 지급할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제6조제3항에서 포상금은 300만원 범위에서 (ⅰ) 징역형 및 벌금형, (ⅱ) 허가취소, 폐쇄명령 등의 행정처분, (ⅲ) 배출부과금, 과태료, 과징금 등의 부과처분을 하는 경우로 나누어 각 지급기준(별표)에 따라 지급하도록 규정하고 있다 하더라도, 이 사안에서 문제가 된 포상금규정 제6조제3항에서는 “포상금 지급기준에 명시되지 아니한 사항으로서 포상의 대상이 되는 때에는 유사한 사항의 지급기준에 따라 포상금을 지급할 수 있도록” 규정하고 있는바, 이 규정의 취지는 신고에 따른 점검 결과 명확히 환경 관계 법률을 위반한 것은 아니라 하더라도 행정지도 등 개선권고를 하는 것이 필요하거나 그 밖에 환경보전에 기여한 정당한 신고를 한 경우에 관할 행정청이 그에 따른 보상을 할 수 있도록 정한 것으로 보이므로, 포상금규정 제6조제3항은 환경범처벌법령에서 정한 지급기준 이외에 지방자치단체장이 필요하다고 판단한 경우에 포상금을 지급하는 법적 근거로서 「지방재정법」제17조제1항제1호에서 규정한 “법률의 규정”에 해당하는 것으로 보입니다.
결론적으로, 부산시조례안 제7조제2항에서 신고에 대한 점검결과 위반사항은 없으나 환경오염행위에 대한 정당한 신고 또는 그 밖의 환경보전에 기여한 신고로 인정될 경우에는 보상금은 지급하지 아니하고 1만원 상당의 문화상품권 등을 지급할 수 있도록 규정한 것은, 환경범처벌법에 따른 법령보충적 규칙인 포상금규정 제6조제3항에 근거를 둔 것으로 「지방재정법」에 위배되지 않는 것으로 보입니다.
한글
PDF
