의견
공유재산조례 제25제3항제1호에서 규정하고 있는 “공용·공공용으로 사용되는 경우”는 일반재산으로서 행정주체가 직접 사용하거나(공용으로 사용), 다른 지방자치단체, 국가 또는 이에 준하는 공공단체 등이 공중의 공동사용에 제공되는 경우(공공용으로 사용)로 보이고, 학교법인 봉명학원의 대부료율에 관해서는 사인(私人)인 사립학교를 국가 또는 이에 준하는 공공단체 등으로 보기는 어려우므로 그 주체측면에서 같은 규정에 해당한다고 볼 수 없는 바, 1,000분의 25 이상의 대부료율을 적용할 수 없는 것으로 보입니다.
다만, 공유재산조례 제25조제3항제1호의 ‘공용·공공용으로의 사용’의 해석과 관련하여 동 규정상 주체에 대한 언급이 없는 점, 이에 대한 입법자의 입법취지가 분명하게 드러나 있지 않는 것으로 보이는 점, 「공유재산 및 물품관리법」 제5조에서 공용·공공용 재산의 주체를 모두 지방자치단체로 한정하여 규정하고 있는 점 등을 고려할 때 해석상의 의문의 소지가 있으므로 귀 청의 정책적 판단에 따른 적용대상 등을 고려하여 명확하게 규정하는 등 입법적으로 해결하는 것이 바람직할 것입니다.
이유
이 건 질의와 관련하여 공유재산조례 제25조제3항제1호에서는 대부료율을 1,000분의 25로 하는 사유 중의 하나로 “공용·공공용으로의 사용을 위한 경우”를 규정하고 있는바, 여기서 “공용·공공용으로 사용”한다는 의미와 관련하여 그 주체를 행정주체에 한정하여 적용해야 하는 지 아니면 사용목적에 따라 사인인 경우에도 적용할 수 있는 지 등이 해석상 문제가 있을 수 있습니다.
먼저 관련 법령을 살펴보면, 「공유재산 및 물품 관리법」 제5조제2항에서는 공용재산(公用財産)은 지방자치단체가 직접 사무용·사업용 또는 공무원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산으로, 공공용재산(公共用財産)은 지방자치단체가 직접 공공용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산으로 정의하면서, 이러한 공용재산, 공공용재산과 함께 기업용재산 및 보존용재산을 행정재산으로, 같은 조 제3항에서는 일반재산은 행정재산 외의 모든 공유재산(公有財産)이라고 규정하고 있고, 제28조에서는 일반재산은 대부·매각·교환·양여·신탁하거나 사권을 설정할 수 있고 법령이나 조례로 정하는 경우에는 현물출자 또는 대물변제를 할 수 있다고 규정하고 있으며,「공유재산 및 물품관리법 시행령」 제31조제1항에서는 이러한 일반재산을 대부하는 경우 그 대부료를 시가(時價)를 반영한 해당 재산 평정가격(評定價格)의 연 1,000분의 10 이상의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있고, 이에 따라 「서울특별시 강서구 공유재산 및 물품관리 조례」(이하 “공유재산조례”라 함) 제25조제1항에서는 일반재산의 연간 대부료의 요율에 대하여 이 조례에서 별도로 규정하고 있는 경우를 제외하고는 해당 재산 평정가격의 1,000분의 50으로 하도록 규정하면서 같은 조 제3항 각 호에 해당하는 경우에는 재산평정가격의 1,000분의 25로 하도록 하고 있는바, 같은 항 제1호에서는 “공용·공공용으로의 사용을 위한 경우”를, 제2호 내지 제4호에서는 각각 취락구조개선 사업을 위한 대부, 강서구 소유가 아닌 주거용 건물이 점유하고 있는 토지, 문화시설의 운영 등을 규정하고 있습니다.
이러한, 법령과 공유재산조례의 규정을 종합하면, 공유재산조례 제25조제1항은 일반적인 대부료율을, 같은 조 제3항은 제1항에 대한 특별규정으로 일반적인 경우가 아닌 특별한 경우의 대부료율을 정한 것으로 보이고, 공유재산조례 제25조제3항제1호는 행정재산이 아닌 일반재산으로서 대부계약을 통하여 대부받는 자가 직접 사용하거나(공용으로 사용), 공중의 공동사용에 제공되는 경우(공공용으로 사용)에 대하여는 대부료율 산정에 특례를 둔 것이라고 할 것인바, 이와 같은 특례를 둔 취지는 일반재산이라고 하더라고 대부받는 자가 이를 공용이나 공공용의 용도로 사용하는 경우에는 법령이 정하는 한도에서 대부료율의 특례를 부여하려는 취지로 보입니다.
이러한 문언, 조문의 취지 등에 비추어 볼 때 ‘공용’의 경우 그 개념상 행정주체의 직접사용을 전제로 한 것이므로 행정주체가 아닌 자가 일반재산을 대부받아 ‘공용’으로 사용하는 경우는 없는 것으로 보이고, ‘공공용’의 경우에도 사용주체를 고려하지 않고 사용목적만을 가지고 넓혀서 보는 것은 대부료율 특례를 부여하는 조례규정의 취지에 부합하지 않는 것으로 보이는바, 지방자치단체 또는 국가, 적어도 지방자치단체에 준하는 공공단체 등이 공중의 공동사용에 제공하는 경우로 한정하여 보는 것이 합리적이라 할 것이고, 아울러 공유재산의 대부료율은 지방자치단체의 재정 상황, 공유재산 관리의 특수성 등을 고려할 때 중요한 문제로 공유재산의 대부와 관련한 특혜 또는 형평성의 문제를 일으킬 수 있으므로 해당 조문을 해석·적용함에 있어 엄격하게 판단하는 것이 바람직한 것으로 보입니다.
그렇다면, 공유재산조례 제25제3항제1호에서 규정하고 있는 “공용·공공용으로 사용되는 경우”는 일반재산으로서 행정주체가 직접 사용하거나(공용으로 사용), 다른 지방자치단체, 국가 또는 이에 준하는 공공단체 등이 공중의 공동사용에 제공되는 경우(공공용으로 사용)에 해당한다 할 것인바, 사안의 경우 지방자치단체가 해당 재산을 직접 사용하지 않는다는 점에서 ‘공용으로 사용’하는 것은 아닌 것으로 보이고, ‘공공용으로 사용하는 경우’에 해당하는 지에 대해서도 목적측면을 검토하기에 앞서 주체측면에서, 국·공유재산의 대부에 대하여 사립학교 관련 법령에서 사립학교를 행정주체에 준하게 볼 수 있는 특례 규정을 두고 있지는 아니한 것으로 보이는 점, 운영의 자율성이 인정되는 사립학교를 국·공립학교와 동일하게 보기는 어려운 점, 사립학교가 수행하는 교육의 성격을 순수하게 공공성의 영역으로만 볼 수는 없다는 점 등을 고려할 때 사인(私人)인 사립학교를 국가 또는 이에 준하는 공공단체 등으로 보기는 어려우므로 공유재산조례 제25제3항제1호에 따른 “공용·공공용으로 사용하는 경우”에 해당하는 1,000분의 25 이상의 대부료율을 적용할 수 없는 것으로 보입니다.
다만, 현재의 조례 규정은 주체에 대한 언급이 없는 점, “공용·공공용으로 사용하는 경우”에 대한 입법자의 입법취지가 분명하게 드러나 있지 않는 것으로 보이는 점, 「공유재산 및 물품관리법」 제5조에서 공용·공공용 재산의 주체를 모두 지방자치단체로 한정하여 규정하고 있는 점 등을 고려할 때 해석상의 의문의 소지가 있으므로 귀 청의 정책적 판단에 따른 적용대상 등을 고려하여 명확하게 규정하는 등 입법적으로 해결하는 것이 바람직할 것입니다.
아울러, 입법론적인 방법으로 “공용·공공용으로 사용되는 재산에 대하여 그 주체를 명시할 수도 있을 것이고, 이와 별도로 귀 청의 정책적 판단에 따라 사립학교의 교육목적에 대부하는 경우에 대하여 특례를 줄 필요가 있는 경우에는 같은 항 제2호 내지 제4호와 같은 방식으로 특정하여 규정하는 것이 바람직할 것으로 보이니, 조례입안시 참고하시기 바랍니다.
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