이유
가. 공통되는 사항
「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」(이하 “폐촉법”이라 함) 제6조제1항에 따르면, 일정 규모 이상의 택지(宅地)를 개발하려는 자는 그 택지에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위하여 대통령령으로 정하는 폐기물처리시설을 설치하거나 ‘그 설치 비용에 해당하는 금액’을 해당 지역을 관할하는 시장·군수·구청장에게 내야하고, 폐촉법 제6조제4항에 따르면, 제1항에 따른 납부금액의 산정방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있습니다.
이에 따라, 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역 등에 관한 법률 시행령」(이하 “폐촉법시행령”이라 함) 제4조제2항에서는 법 제6조제1항의 폐기물처리시설을 ‘소각시설’과 ‘음식물류폐기물처리시설’로 정하고 있고, 폐촉법시행령 제4조제3항에서는 법 제6조제1항에 따른 설치 비용에 해당하는 금액(이하 “납부금액”이라 함)을 위 두 시설의 부지매입(제1호)과 설치(제2호)에 드는 비용으로 구분하여 산정하도록 규정하고 있습니다.
그리고, 폐촉법시행령 제4조제4항에서는 제3항에 따른 납부금액의 산정에 관하여 그 밖에 필요한 사항은 그 지역을 관할하는 시·군·구의 조례로 정하도록 하고 있으며, 폐촉법시행령 제4조제5항에서는 법 제6조제1항에 따라 폐기물처리시설을 설치하지 아니하고 납부금액을 내려는 자는 납부계획서를 그 개발사업의 착공 전에 해당 지역을 관할하는 시장·군수·구청장에게 제출하여야 하고, 납부계획서를 제출받은 시장·군수·구청장은 그 적정 여부를 확인한 후 납부금액과 납부기한을 납부계획서의 제출자에게 통보하여야 한다고 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
폐촉법시행령 제4조제4항에서는 납부금액의 산정에 관하여 그 밖에 필요한 사항은 지방자치단체의 조례로 정하도록 하고 있으므로, 지방자치단체에서는 해당 지방자치단체의 제반 사정을 고려하여 이에 관한 조례를 정할 수 있습니다.
또한, 일반적으로 표준조례라 함은 지방자치단체가 조례를 제정할 때에 어떻게 제정할 것인지에 대해 참고할 예시안으로서 지방자치단체의 조례제정권을 기속하는 효력은 없다고 할 것이므로, 지방자치단체에서는 지방자치단체의 구체적인 사정에 따라 해당 표준조례를 변경하여 조례안을 마련할 수 있습니다.
「김해시 택지개발에 따른 폐기물처리시설 설치비용 산정에 관한 조례안」(이하 “김해시조례안”이라 함) 제5조제3항에서는 소각시설의 설치비용 산정 시 시장이 특히 필요하다고 인정하면 ‘생활폐기물 소각시설 설치·운영지침 해설서(환경부)’에 따라 시설규모를 산정함에 있어, 연간 표준가동일수를 300일로 하고(가목), 계획 월 최대 변동계수는 1.3 이내로 하여(나목) 적용할 수 있다고 규정하고 있습니다.
김해시조례안 제5조제3항가목은 소각시설의 시설규모를 산정하는 데 따른 기준으로서 표준조례에서 규정하고 있지는 아니하나, 폐촉법시행령 제4조제3항제2호가목에 따른 소각시설의 설치에 드는 비용을 산정하기 위하여 필요한 기준임에도 불구하고 폐촉법시행령에서는 이에 대해서 별도로 정하고 있지 않고 있어, 소각시설의 시설규모의 산정에 관한 세부사항은 폐촉법시행령 제4조제4항에서 조례로 정하도록 한 ‘그 밖에 필요한 사항’으로 볼 수 있으므로, 김해시조례안에서 이러한 기준을 규정하는 것은 가능하다고 보입니다. 그리고, 소각시설 설치에 필요한 도움을 주기 위하여 마련된 ‘생활폐기물 소각시설 설치·운영지침 해설서(환경부, 2008. 12.)’에서 소각시설의 시설규모 산정 시 연간가동일수를 300일 기준으로 하도록 하고 있는 점을 고려할 때, 이를 참조하여 김해시조례안 제5조제3항가목과 같이 정하는 것이 법령에 위반된 것으로 보이지는 않습니다.
다만, 지방자치단체의 조례에서 납부금액 산정에 관한 사항을 정함에 있어 지방자치단체와 택지를 개발하려는 자 중 어느 일방에게 과도한 부담이 되지 않도록 적정하게 규정할 필요는 있을 것인바, 위 사항을 김해시조례에 규정할지 여부는 납부금액 산정에 필요한 기술적인 사항을 다소 구체적으로 규정하고 있는 표준조례의 의미와 취지를 충분히 파악한 후 결정하는 것이 바람직할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여
폐촉법 제6조 및 폐촉법시행령 제4조제2항에서는 납부금액을 내야하는 시설을 ‘소각시설’과 ‘음식물류폐기물처리시설’로 규정하고 있고, 폐촉법시행령 제4조제3항에서는 납부금액을 산정함에 있어 ‘소각시설’과 ‘음식물류폐기물처리시설’의 부지매입 및 설치에 드는 비용을 기준으로 하도록 하고 있으며, 폐촉법시행령 제4조제4항에서는 제3항에 따른 납부금액의 산정에 관하여 그 밖에 필요한 사항을 조례로 정하도록 하고 있으므로, 폐촉법령에 따라 조례에서 정할 수 있는 사항은 ‘소각시설’과 ‘음식물류폐기물처리시설’의 부지매입 및 설치에 드는 비용의 산정에 그 범위가 한정된다 할 것입니다.
김해시조례안 제6조제3항에서는 ‘음식물류폐기물처리시설 운영’으로 인해 발생하는 폐수를 처리하기 위한 별도의 시설인 ‘폐수처리시설’의 설치비용을 징수할 수 있다고 규정하고 있는데, 현행 폐촉법령의 문언상 택지를 개발하려는 자에게는 ‘음식물류폐기물처리시설 설치’에 관한 비용을 납부하도록 하고 있는 것이지, ‘음식물류폐기물처리시설 운영’으로 인하여 설치가 수반되는 폐수처리시설의 설치비용까지 납부하도록 한 것으로 보기는 어려우므로, 폐수처리시설 설치비용의 납부에 관한 사항이 폐촉법령상 조례로 정하도록 한 범위에 포함된다고 보기 어렵습니다.
이에, 귀 청에서 폐촉법시행령 제4조제3항에 따라 산정하여 받은 납부금액을 폐촉법시행령 제4조제6항에 따라 폐수처리시설을 설치하는 데 사용할 수 있음(폐촉법시행령 제4조제6항의 요건을 충족하는 경우에 한함)은 별론으로 하고, 폐수처리시설의 설치비용 납부 근거를 조례에 두면서 폐촉법시행령 제4조제3항에 따라 납부금액을 산정하는 단계에서부터 폐수처리시설의 설치비용을 부과할 것을 전제하는 것은 법률의 위임 없이 조례로써 주민의 의무 부과에 관한 사항을 정하는 것이므로 「지방자치법」 제22조 단서에 위반될 여지가 있고, 또한, 폐촉법시행령 제4조제4항에서 조례로 위임한 범위를 벗어난다고 보입니다.
따라서, 현행 폐촉법령 문언상 조례에 ‘폐수처리시설’의 설치비용을 징수할 수 있도록 규정하는 것은 가능하지 않다고 보입니다.
라. 질의 다에 대하여
만약 김해시조례안의 제정이 택지를 개발하려는 자에게 제정 전의 방식을 적용할 때보다 불리하게 변경되는 것이고 귀 청에서 김해시조례안이 제정되기 전에 납부계획서를 제출한 자에 대해서는 제정 전의 방식에 따라 납부금액을 산정해 주고자 하는 의도를 가지고 있다면, 김해시조례안 부칙에 적용례를 두어 이들에 대해서는 김해시조례안의 적용을 배제하여 주는 것이 가능할 수 있습니다.
그러나, 입법기술적 측면에 있어 일반적으로 부칙에 경과조치를 두는 이유는 신·구 법령 간 적용시기를 밝히기 위해 두는 것이므로 가능한 그 적용시기를 명확하게 규정하는 것이 바람직합니다. 그런데, 김해시조례안의 부칙이 질의 다와 같이 규정된다면 시장의 통보 시점에 따라 김해시조례안을 적용하는지 여부가 달라지게 되는데, 통상 납부계획서를 제출한 후 시장이 이를 확인하고 그 적정 여부를 판단하여 납부금액 등을 통보하는 기간이 일정하지 않고, 또한, 부득이하게 장기화될 수도 있는 점을 고려할 때, 이는 납부계획서를 제출한 자의 예측가능성 측면에서 지나치게 불명확하므로 기본적으로 바람직한 입법기술 방식은 아니라고 보입니다.
따라서, 귀 청에서 김해시조례안이 제정되기 전에 납부계획서를 제출한 자에 대해서는 제정 전의 방식에 따라 납부금액을 산정해 주고자 하는 의도를 가지고 있다면, 위와 같은 방식보다는 ‘이 조례 시행일 전에 이미 납부계획서를 제출한 경우에는 종전의 규정에 따른다.’ 등의 방식으로 경과조치를 두어 신·구조례의 적용시점을 명확히 규정하는 방법이 바람직해 보이니, 참조하시기 바랍니다.
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