이유
가. 질의 가에 대하여
귀 청에서는 2012. 6. 22. 경기도교육청 평생체육건강과-10586호로 이 건과 유사한 사안에 대하여 의견제시 요청을 한바 있습니다. 종전의 질의는 “「식품위생법」, 「농산물품질관리법」, 「학교급식법」 등 관련법령에서는 유전자재조합식품 및 유전자변형농산물의 표시의무에 관하여 규정하고 있을 뿐, 그 생산·판매 및 사용 등을 원칙적으로 금지하는 규정은 두고 있지 아니한데, 지방자치단체에서 이러한 식품 등을 학교급식에 사용하는 것을 ‘억제’하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지”에 관한 것으로서, 당시 조례안과 이번 질의에서 문제되는 조례안(이하 “수정안”이라 함)은 유전자재조합식품을 학교급식에 사용하는 것을 줄이기 위한 목적으로 제정되는 것이라는 점에서는 동일한 것으로 보입니다.
다만, 이번 수정안에서는 기존 조례안의 제명과 목적 규정에서 유전자재조합식품의 사용을 ‘제한’하거나 ‘억제’한다고 표현한 것을 ‘줄이고’라는 표현으로 변경하고, 종전 조례안 제3조에서 교육감에게 학교급식에 유전자재조작식품 사용을 최대한 억제하고 단계별 감축방안을 강구·시행하도록 한 조항을 삭제하는 한편, 제4조에서는 교육감으로 하여금 ‘감축계획’을 경기도의회 교육위원회에 보고하도록 하는 대신 ‘감축방안을 연구·검토’하여 보고하도록 하여 학교급식에 유전자재조합식품에 대한 제한의 정도를 완화하려는 것으로 보입니다.
종전의 질의에 대해서는 학교급식에 품질이 우수하고 안전한 식재료를 사용하도록 하기 위한 식재료의 품질관리기준 등을 정하고 있는 「학교급식법」에서는 유전자변형농산물 등의 사용을 금지하고 있지 아니하고, 식품 및 농산물의 안전성을 확보하기 위하여 필요한 규제 등을 정하고 있는 「농산물품질관리법」, 「식품위생법」 등 관련 법령에서도 안전성 검사를 받거나 표시 의무를 준수한 유전자재조합식품 및 유전자변형농산물에 대해서는 그 생산·유통·판매 등을 금지하고 있지 아니하는 등 상위법령에서는 유전자재조합식품 자체를 유해한 것으로 전제하고 있지 아니함에도 불구하고, 적법하게 유통되고 있는 유전자재조합식품이 학생들에게 유해함을 전제로 하여 그 사용을 억제하기 위한 목적으로 조례를 제정하는 것은 위 관계법령의 취지에 부합하지 아니하는 측면이 있다는 등의 이유로 조례 제정에 신중을 기할 필요가 있다는 의견을 제시하였습니다.
이번 수정안에서는 위에서 살펴본 바와 같이 여러 규정에 걸쳐 그 표현을 완화하여 규정하고 있지만, 종전 질의에서 문제가 되었던 부분, 즉 상위법령에서 유해한 것으로 규정하고 있지 아니한 유전자재조합식품이 학생들에게 유해하다는 것을 전제로 하여, 학교급식에서 이러한 식품의 사용을 줄이기 위한 목적을 가지고 있다는 측면에서는 종전과 동일하다고 할 것입니다.
결론적으로, 수정안에서 ‘억제하다’라는 표현이 ‘줄이다’로 바뀌고, 감축계획에 관한 부분이 완화되었다고 하더라도 학교급식에 유전자재조합식품의 사용을 제한하기 위한 취지의 조례라는 점에서는 종전 조례안과 다를 바가 없는바, 이러한 목적의 조례를 제정하는 것은 상위법령의 취지와 체계에 비추어 바람직하지 아니한 측면이 있습니다.
나. 질의 나에 대하여
질의 나의 경우에도 질의 가와 마찬가지로 종전에 의견제시 요청하였던 조례안의 내용을 일부 수정하여 다시 질의한 것으로 보입니다. 수정안 제9조가 종전의 조례안과 달라진 점은, 종전에는 학교급식에 사용하는 농축산물을 생산 또는 납품하는 자는 반드시 ‘별도의 규칙으로 정하는 대상과 방법에 따라’ 유전자재조합식품 여부를 표시하도록 의무를 부과하고, 이를 위반할 경우 ‘계약해지 또는 과태료를 부과’할 수 있도록 규정한 데 반하여, 수정된 조례안에서는 ‘「식품위생법」의 규정에 따른 대상과 방법에 따라’ 유전자재조합식품 여부를 표시하도록 의무를 부과하고, 이를 위반할 경우에는 ‘일시 납품 중단 또는 계약해지를 명령’할 수 있도록 하되, 과태료 부과에 관한 내용이 삭제되었다는 것입니다.
수정안 제9조에서 일시 납품 중단 또는 계약해지를 명하는 주체가 명시되어 있지는 아니하지만 해석상 교육감이 동 명령의 주체가 될 것이고 그 대상은 학교의 장 또는 납품업자가 될 것인데, 이처럼 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 조례로 정할 때에는 「지방자치법」 제22조 단서에 따라 법률의 위임이 있어야 하는바, 조례안과 같이 특정인에게 의무를 부과하고, 위반 시 제재조치를 할 수 있도록 조례로 규정하기 위해서는 상위 법령의 명시적인 위임근거가 있어야 할 것입니다.
그런데, 「식품위생법」 제12조의2, 제72조, 제75조, 제95조 등에서는 유전자재조합식품등에 대하여 일정한 기준에 따라 표시의무를 부과하고 의무를 위반한 자에 대한 벌칙 등을 규정하고 있으나, 교육감이 일시 납품 중단 또는 계약해지를 명령할 수 있는 근거는 없고 제재조치에 관하여 조례로 달리 정할 수 있도록 위임하고 있지도 아니하며, 그 밖에 「농산물품질관리법」 등 관계법령에서도 별도의 위임근거를 찾을 수 없습니다.
다음으로, 「학교급식법」을 살펴보면, 제16조에서 학교의 장과 학교급식관계교직원 및 학교급식공급업자에게 「농산물품질관리법」 제16조와 「수산물품질관리법」 제11조의 규정에 따른 유전자변형농산물 및 유전자변형수산물의 표시를 거짓으로 기재한 식재료를 학교급식에 사용하는 것을 금지하는 한편, 이를 위반한 학교급식공급업자에 대한 벌칙(제23조)을 규정하고 있을 뿐 일시 납품 중단 또는 계약해지를 명령할 수 있도록 규정하고 있지는 아니합니다. 또한, 「학교급식법」 제19조에서는 교육감이 필요한 경우 학교급식 관련 시설에 출입하여 검사할 수 있도록 하고, 그 결과 학교급식 식재료의 품질관리기준(「학교급식법」 시행규칙 별표 4)을 위반한 사항이 발견되면 ‘시정명령’을 할 수 있도록 규정하고 있는데, 이러한 품질관리기준에는 「식품위생법」 등 관련법령에 적합한 수입농산물을 사용하여야 한다는 규정이 포함되어 있으나, 이러한 위반 사항에 대해서도 시정명령 외에 별도로 일시 납품 중단 또는 계약해지를 명령할 수 있는 근거는 없습니다.
종합하면, 수정안에서 「식품위생법」에 따른 표시대상과 방법에 따라 유전자재조합식품 여부를 표시하도록 규정한 것은 같은 법 제16조에 따른 의무사항을 확인하는 것으로서 새로운 의무를 부과하는 것은 아니라고 볼 수 있으나, 그 의무를 위반한 경우에 대해서 법령에서 규정하고 있는 제재조치 이외에 다른 수단을 규정하는 것은 「지방자치법」 제22조 단서에 따라 허용되지 않는다고 할 것이고, 아울러, 학교급식공급업자에 대하여 표시의무를 규정한 것이 비록 「식품위생법」에 따른 의무사항을 다시 확인하는 차원에서 조례에 재기재하는 것이라 하더라도, 이러한 입법방식은 조례에서 새로운 의무가 창설되는 것으로 보이는 등 불필요한 오해가 초래될 수 있다는 점을 고려하면 바람직하다고 할 수는 없을 것으로 보입니다.
따라서, 학교급식에 사용하는 농축산물을 생산 또는 납품하는 자에 대하여 「식품위생법」의 관련 규정에 따라 유전자조작식품 여부를 표시하도록 하고, 위반 시 일시 납품 중단 또는 계약해지를 명하도록 조례로 규정하는 것은 바람직하지 아니한 것으로 보입니다.
한글
PDF
