이유
가. 공통사항
지방자치단체는 「지방자치법」 제22조에 따라 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무에 대하여 법령에 ‘위반’되지 않는 범위에서 조례를 제정할 수 있는바, 먼저 이 사안이 조례로 규율할 수 있는 사무에 해당하는지에 관하여 살펴보면, 통영시조례안은 통영시가 발주하는 일정규모 이상의 관급공사를 수행함에 있어 지역건설근로자 우선고용을 규정함으로써 지역일자리 창출 및 지역건설근로자의 권익보호와 사업주의 자발적 참여를 목적(조례안 제1조)으로 하는 것으로 보이고, 「지방자치법」 제9조제2항제4호거목에서는 지역개발에 관한 사무로 지역경제의 육성 및 지원을 지방자치단체의 자치사무의 하나로 예시하고 있으므로 지방자치단체가 관급공사에 지역근로자의 우선고용을 권장하는 내용 등의 사무는 「지방자치법」 제22조 본문에 따른 지방자치단체의 ‘자치사무’에 속한다고 볼 수 있을 것입니다.
나. 질의 가 및 라에 대하여
자치사무에 대한 조례를 제정할 때에라도 법령에 위반되어서는 아니 되는바, 지방계약법 제6조제1항에서는 계약은 상호 대등한 입장에서 당사자의 합의에 따라 체결되어야 하고, 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 이 법 및 관계 법령에 규정된 계약상대자의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약이나 조건을 정하여서는 아니 된다고 규정하고 있는바, 이는 지방자치단체가 당사자가 되는 계약에 있어 공정한 계약을 보장하기 위하여 계약상대자의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약이나 조건을 부과하는 것을 방지하고자 하는 취지로 보입니다.
그런데, 통영시조례안 제3조 및 제4조에 따르면 지역건설근로자 우선고용 대상사업은 시에서 발주하는 5천만원 이상의 건설공사로 이러한 관급공사의 계약을 체결하여 수행하는 모든 사업주를 적용대상으로 한다고 규정하고 있고, 같은 조례안 제5조에서는 ‘시의 책무’라는 제목 하에 시장은 지역건설근로자 우선고용대상 사업 수급인이 지역근로자와 지역건설기계를 우선 고용 또는 사용하도록 권장하고(제1항), 지역건설근로자 우선고용과 지역건설기계 우선사용 실적이 우수한 건설업자에게 수주기회가 확대되도록 노력하여야 한다고(제3항) 규정하고 있는바, 비록 그 내용이 선언적·권고적으로 규정되어 있다고 할지라도 사실상 관급공사 계약시 지역근로자 우선 고용 등과 같은 특정한 조건을 부여하는 등으로 운영될 가능성이 높고 설사 그렇지 않다 하더라도 계약이후의 집행단계에 있어 지방자치단체에서 조례를 근거로 계약당사자의 이익을 제한할 소지가 있어 보입니다.
따라서 이 사안 조례안의 내용은 그 선언적·권고적 규정 형식에도 불구하고 사실상 관급공사 계약시 특정한 조건을 부여하는 것으로 운영될 소지 등이 있어 「지방자치법」 제22조와 지방계약법 제6조의 취지에 비추어 바람직하지 아니한 것으로 보입니다. 아울러 만약 조례안의 내용이 특정한 계약조건을 부여하는 것으로 이해된다면 법령상에 규정하여야 할 것이고 조례에서 규정하는 것은 바람직하지 않다 할 것이므로 그 제정에 신중을 기하여야 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여
통영시조례안 제5조제2항에서는 시장은 지역건설근로자의 고용환경 개선을 위하여 다음 각호에 관한 시책을 마련하여야 한다고 규정하면서, 지역건설근로자의 일자리 창출, 기능훈련에 관한 사항(제1호), 고용환경 개선을 위한 무료취업알선기관 활성화에 관한 사항(제2호), 지역건설근로자의 생명과 신체적 상해를 예방하기 위한 건설공사 안전사고 예방 및 작업환경 개선에 관한 사항(제3호), 그 밖에 지역건설근로자 고용안정 및 제도개선 등 다양한 시책 개발에 관한 사항(제4호)으로 그 대상을 구체적으로 정하고 있습니다.
그런데, 「건설기술관리법」 제26조의2에서는 건설공사의 안전관리에 대하여, 건설공사의 발주자, 건설업자 및 주택건설등록업자는 건설공사의 안전관리에 노력하여야 하고 건설업자 및 주택건설등록업자는 건설공사의 안전을 확보하기 위하여 안전점검 및 안전관리조직 등 건설공사의 안전관리계획을 수립하고 이에 따라 안전점검을 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제26조의4에서는 안전관리계획을 수립하는 건설업자 및 주택건설등록업자는 건설공사의 안전관리를 위하여 안전교육을 실시하여야 한다고 규정하고 있으며, 이에 따라 같은 법 시행령에서는 안전관리계획의 수립, 안전점검 및 안전교육의 실시 등에 대하여 구체적으로 정하고 있습니다.
이러한 법령과 조례의 규정에 비추어 볼 때, 통영시조례안 제5조제2항의 ‘시의 책무’ 규정은 지방자치단체의 지역건설근로자의 고용환경 개선을 위한 시책 마련과 관련한 일반적인 책무나 기본적인 정책방향을 천명한 것이라 할 것이고, 같은 항 제3호의 건설공사 안전사고 예방 등에 대한 내용은 발주자로서의 지방자치단체의 건설관리법상의 안전관리에 노력하여야 한다는 책무를 단순히 확인한 것으로 보이고 안전사고 발생시 책임소재 등의 문제와는 별개라 할 것이므로 입법체계상 부절적한 것으로 보이지는 않습니다.
라. 질의 다에 대하여
먼저, 지방자치단체의 관급공사를 어떠한 계약방식으로 체결할지, 세부적인 계약절차 등을 어떻게 할지 등의 문제는 지방계약법의 관련 규정에 따라야 할 사항이고, 개별공사의 성격과 수주금액, 지방자치단체의 상황 등에 따라 그 내용도 달라질 것이므로 귀 시의 질의와 같이 보통 수의계약 방식으로 공사를 체결하는 경우 지방계약법시행령 제30조제1항에 따른 추정가격 2천만원 이하인 공사 등이라고 일의적으로 말하기는 어려운 것으로 보입니다.
더욱이, 동 규정에서는 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 수의계약을 체결하려는 경우에는 2인 이상으로부터 견적서를 받아야 하고, 다만, 추정가격이 2천만원 이하인 공사, 물품의 제조·구매 및 용역의 경우 등에 해당하는 경우에는 1인으로부터 받은 견적서에 의할 수 있다고 되어 있는바, 이는 수의계약 절차와 관련하여 원칙적으로 2인 이상으로부터 견적서를 받도록 하되 일정한 경우 수의계약 절차를 간소히 할 수 있도록 규정한 것으로 통영시조례안의 대상사업의 범위를 정하는 문제와 직접적인 관련은 없는 것으로 보입니다.
따라서, 통영시조례안의 대상사업의 범위와 지방계약법시행령 제30조제1항에 따른 수의계약 절차상의 1인 견적서 제출 대상사업과는 직접적인 관련은 없는 것으로 보이는 바, 통영시조례안의 대상사업의 범위를 정하는 문제는 지역의 실정과 조례안의 취지, 통영시 관급공사의 성격 등을 고려하여 지방자치단체의 정책적 판단에 따라야 할 것입니다.
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