이유
가. 질의 가에 대하여
「관광진흥법」 제38조제2항에서는 관광종사원의 자격을 취득하려는 자는 문화체육관광부령으로 정하는 바에 따라 문화체육관광부장관이 실시하는 시험에 합격한 후 문화체육관광부장관에게 등록하도록 규정되어 있고, 같은 조 제1항에서는 관할 등록기관등의 장은 대통령령으로 정하는 관광 업무에는 관광종사원의 자격을 가진 자가 종사하도록 해당 관광사업자에게 권고할 수 있으나 외국인 관광객을 대상으로 하는 여행업자는 관광통역안내의 자격을 가진 사람만을 관광안내에 종사하게 하여야 하도록 규정하고 있습니다. 한편, 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 “제주도특별법”이라고도 함) 제171조제1항에서는 위 「관광진흥법」 제38조에 따른 문화체육관광부‘장관의 일부 권한’은 ‘도지사의 권한으로’ 하도록 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 위 「관광진흥법」 제38조제1항 및 제2항에서 대통령령 또는 문화체육관광‘부령’으로 정하도록 한 사항은 도‘조례’로 정할 수 있도록 규정하고 있습니다.
이에 따라, 제주특별자치도는 제주도특별법 제171조제2항 및 「관광진흥법」제38조에 따라 도지사가 실시하는 관광종사원의 자격을 취득하려는 자는 도지사가 실시하는 시험에 합격한 후 도지사에게 등록하도록 하는 내용으로 「제주특별자치도 관광진흥 조례」(이하 “제주도조례”라 함)를 개정하려고 하는바(개정조례안 제66조제2항 전단), 이와 같이 조례를 개정하는 것이 전국적으로 통일적인 관리가 필요한 관광종사원 자격제도(자격시험의 실시, 등록 및 자격증 발급, 관광종사원 인력 관리 등)의 제정 취지에 반하여 위법한 것이 아닌지 여부가 문제됩니다.
이에 대하여 살펴보면, 「관광진흥법」 제38조제2항에서는 관광종사원 자격시험을 실시하여 이에 합격한 자에게 관광종사원 등록을 해주는 주체를 문화체육부관광부장관으로 정하고 있고, 제주도특별법 제171조제1항에서는 위 「관광진흥법」 제38조를 포함하여 제35조부터 제40조까지의 규정에 따른 권한을 ‘제주특별자치도지사의 권한으로 한다’고 명시하고 있으므로, 제주특별자치도지사는 관광종사원 자격시험을 실시하고 시험에 합격한 자를 등록해줄 수 있는 ‘권한’을 가진다고 해석하는 것이 문언상 명백한 것으로 보입니다. 만약, 제주특별자치도지사의 권한으로 관광종사원 자격시험을 실시할 수 없다고 본다면, 제주특별자치도지사는 단순히 관광종사원 자격시험을 관리하고 시험에 합격한 자들에 대해 등록증을 발급해주는 관리적·절차적인 권한만을 가진다고 해석하여야 할 것인데, 이러한 축소해석은 제주특별자치도가 세계적인 관광도시로 성장하기 위해 ‘지역특성에 맞는 자율적인 관광정책을 추진하기 위하여 「관광진흥법」에 따른 권한 중 문화체육관광부장관의 권한의 대부분을 도지사의 권한으로 이양하고자’ 하는 제주도특별법 제171조의 ‘개정이유’(법률 제11186호, 2012. 1. 17, 일부개정)에도 부합하지 않는 것으로 보입니다.
결론적으로, 전국적으로 관광종사원 자격제도를 운영함에 있어서 자격기준, 시험제도, 인력관리 등을 통일적으로 운영해야 한다는 정책적 필요성에 대한 논의는 별론으로 하고, ‘법리적으로는’ 제주특별자치도지사가 제주도특별법 제171조제1항에 따라 「관광진흥법」 제38조에 규정된 바와 같이 관광종사원 자격시험을 실시하고 시험에 합격한 자를 등록해줄 수 있는 권한을 가진다고 할 것이므로, 그러한 내용을 「제주특별자치도 관광진흥 조례」에 담는 것이 위법한 것은 아닌 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
앞서 질의 ‘가’에서 본 바와 같이 제주특별자치도지사가 관광종사원 자격시험을 실시하여 시험에 합격한 자를 등록해줄 수 있다고 하더라도, 제주특별자치도지사가 발급한 관광종사원 자격증은 제주특별자치도 관할구역 안에서만 효력을 가진다고 보아야 할 것입니다. 왜냐하면, 제주도조례는 제주도특별법 제171조제2항 등에 위임된 사항을 규정하기 위하여 제정된 조례이고(제주도조례 제1조), 제주도특별법은 고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치하여 실질적인 지방분권을 보장하고 행정규제의 폭넓은 완화 및 국제적 기준의 적용 등을 통하여 국제자유도시를 조성(제주도특별법 제1조)하기 위해 제정된 법으로서, 이 법의 적용범위는 제주특별자치도의 관할구역에 한하여 적용된다 할 것인데(제주도특별법 제3조), 이러한 제주도특별법 및 제주도조례에 근거하여 발급된 관광종사원 자격증의 효력 범위를 제주특별자치도 관할구역 밖으로까지 확장하는 것은 제주도특별법의 제정목적에 부합하지 않기 때문입니다.
이에 따르면, 제주특별자치도지사가 발급한 관광종사원자격의 효력의 범위를 제주특별자치도의 관할구역에 한정하도록 규정한 「제주특별자치도 관광진흥 조례 일부개정조례안」 제66조제2항 후단은, 제주도특별법의 제정목적에 비추어 당연한 내용을 규정한 것으로서 별도로 규정하지 않아도 될 사항이라고 할 것이나, 정책 혼선 방지와 제3자의 이해 편의성 등을 위하여 필요하다면 이러한 규정을 두는 것이 위법이라고 하기는 어려울 것입니다.
다. 질의 다에 대하여
문화체육관광부장관이 관광종사원 자격시험을 실시하고 이에 합격한 자에게 자격증을 발급해주는 것은 국가사무에 해당하는 것으로서, 이러한 국가사무로 인해 발급된 자격증의 효력은 전국 모든 지방자치단체의 관할구역에 미친다고 할 것입니다. 비록, 제주특별자치도의 관광산업 발전과 지방분권을 위하여 제주특별자치도지사가 별도로 관광종사원 자격시험을 실시하여 시험에 합격한 자를 등록하고 자격증을 발급해줄 수 있다고 하더라도, 제주특별자치도 안에서 국가사무의 효력이 배제된다고 볼 아무런 근거가 없으므로, 문화체육관광부장관이 제주특별자치도 관할구역 안에서 관광종사원 자격시험을 실시할 수 없게 된다거나 제주특별자치도 관할구역 안에서 문화체육관광부장관이 발급한 관광종사원 자격증이 효력을 상실하게 되는 것은 아닐 것입니다.
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