이유
가. 질의 가에 대하여
「참전유공자예우 및 단체설립에 관한 법률」(이하 “참전유공자법”이라고 함)에 따른 참전명예수당 지급과 별도로 지방자치단체에서는 「지방자치법」 제9조, 제22조 및 「지방재정법」 제17조에 따라 자치사무의 일환으로 조례로 정하는 바에 따라 그 주민 중 참전유공자에게 참전명예수당을 지급할 수 있을 것이므로, 인천광역시와 강화군은 ‘각각의 자치사무로서’ 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 참전유공자법에 따른 참전명예수당 지급과 별도로 그 지방자치단체의 주민 중 참전유공자에 해당하는 자에게 참전명예수당을 지급할 수 있을 것입니다.
그런데, 「인천광역시 참전유공자 예우 및 지원에 관한 조례」에서는 참전명예수당의 지급액 중 인천광역시에서 부담할 시비 지급액을 정한 뒤 해당 수당의 지원에 관한 사항을 군수ㆍ구청장에게 위임하고 있는 바, 같은 조례에 따르면 시와 군이 지급할 참전명예수당의 부담률이 정해져 군에서 지급할 액수가 사실상 결정됨에 따라, 시·군 및 자치구의 조례나 규칙은 시·도의 조례나 규칙을 위반하여서는 아니 된다는 「지방자치법」 제24조에 비추어 볼 때 이를 초과하여 참전명예수당을 지급하는 내용으로 강화군의 조례를 개정하는 것이 광역자치단체인 인천광역시의 조례에 부합하지 않는 것이 아닌지에 대하여 의문이 생길 수 있습니다.
그러나, 광역지방자치단체와 기초지방자치단체의 조례에서 동일한 사항에 관하여 규율하고 있다고 하더라도, 해당 사항이 각 지방자치단체에서 고유사무로 행할 수 있는 것으로서 반드시 광역과 기초의 상하관계 내에서 행해지는 것이 아닌 경우에는 광역지방자치단체에 유사한 조례가 존재한다는 사실만으로, 기초지방자치단체에서 조례제정이나 집행에 반드시 영향을 받는 것은 아니라고 할 것인바, 참전유공자법을 살펴보면, 제4조에서 국가 및 지방자치단체는 참전유공자의 예우와 지원을 위하여 참전유공자의 복지를 증진하기 위한 사업 등을 행하도록 규정하고 있을 뿐, 지방자치단체의 참전명예수당 등 지급과 관련하여 광역지방자치단체와 기초지방자치단체 간의 유기적ㆍ계층적 관계를 규정하는 등의 특별한 규정을 두고 있지 않으므로, 인천광역시 조례인 「인천광역시 참전유공자 예우 및 지원에 관한 조례」에서는 원칙적으로 인천광역시의 자치사무로서 인천광역시의 참전명예수당 지급에 관하여 규정한 것이라 할 수 있고, 이 사안과 관련된 「인천광역시 참전유공자 예우 및 지원에 관한 조례」에서 참전명예수당의 지급액과 지급액 중 시비 지급액을 정하고 있다고 하더라도, 「강화군 참전유공자 지원 조례」(이하 “참전유공자조례”라 함)에서 강화군의 자치사무로서 지급하는 참전명예수당을 반드시 인천광역시 조례에서 정한 군비 지급액만큼만 지급하도록 규정하여야 하는 것은 아니라고 할 것입니다(법제처 자치법규 의견제시 12-0089 회신례 취지 참조).
따라서, 「인천광역시 참전유공자 예우 및 지원에 관한 조례」에 따라 사실상 참전명예수당에 대한 시와 군의 부담률이 정해진다고 하더라도 강화군의 참전명예수당 지급은 강화군의 자치사무로 지급하는 것이므로, 강화군에서는 참전유공자조례에서 그 자치사무로서 지급하는 참전명예수당의 지급액을 「인천광역시 참전유공자 예우 및 지원에 관한 조례」에 따른 군비 부담액 보다 더 큰 액수로 정할 수 있을 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
참전유공자조례 제4조에 따르면 군수는 ‘참전유공자’에게 예산의 범위에서 군비로 월 3만원의 참전명예수당을 지급할 수 있도록 규정하고 있는데, 강화군에서는 「강화군 보훈대상자 등 예우 및 지원에 관한 조례」(이하 “강화군보훈대상자지원조례”라고 함)를 개정하여 관할구역의 주민 중 ‘국가보훈대상자’를 대상으로 하는 보훈수당을 신설하려는 것으로 보입니다.
먼저, 조례로 국가보훈대상자(국가유공자, 참전유공자 등)를 대상으로 하는 별도의 보훈수당을 신설할 수 있는지 살펴보면, 「국가보훈기본법」제3조제2호 및 제19조에 따르면, ‘국가보훈대상자’를 희생·공헌자와 그 유족 또는 가족으로서 국가보훈관계 법령의 적용대상자가 되어 예우 및 지원을 받는 사람으로 정의하면서, 국가와 지방자치단체는 국가보훈대상자의 생활안정과 복지향상 등 예우 및 지원을 위하여 필요한 시책을 마련하여야 한다고 규정하고 있고, 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」(이하 “국가유공자법”이라 함) 제7조, 제7조의 2 및 제11조에 따르면 국가유공자, 그 유족 또는 가족에게는 국가유공자의 희생과 공헌의 정도에 따라 보상하도록 하면서 생활수준, 연령, 상이등급 등에 따라 보훈급여금을 지급하도록 규정하고 있습니다.
이러한 법령에 비추어 보면, 국가유공자법상 보훈급여금과 강화군에서 신설하려는 보훈수당의 지급권자가 상이하고, 지방자치단체는 국가와는 별도로 「국가보훈기본법」 제19조, 국가유공자법 제3조 및 참전유공자법 제4조에 따라 예산의 범위에서 자치사무로서 국가보훈대상자를 대상으로 하는 지원사업을 할 수 있다 할 것이므로, 이러한 지원 수단으로 일정한 금액의 보훈수당 지급이라는 정책을 선택하여 시행하는 것은 지방자치단체의 자체사업에 해당하므로 조례 제정이 불가능하지는 않을 것으로 보입니다.
다음으로, 해당 지방자치단체 조례에 따른 참전명예수당을 지급받고 있는 참전유공자에게도 이러한 보훈수당을 중복지원 할 수 있는지 살펴보면, 참전유공자도 국가보훈대상자에 속하므로 국가보훈대상자를 대상으로 하는 보훈수당의 지급대상에 해당한다고 볼 수 있고, 지방자치단체의 보훈수당과 참전명예수당은 지급 목적, 지급 범위 등이 다르다는 점에 비추어 볼 때 서로 다른 별개의 수당으로 보이며, 지방자치단체는 보훈수당의 목적 또는 지역 여건 등을 종합적으로 고려하여 그 지급금액 및 범위를 구체적으로 정할 수 있다고 할 것이므로, 해당 지방자치단체의 정책적 판단에 따라 보훈수당 지급대상자의 범위에 참전유공자를 포함하는 것이 가능하다고 할 것입니다.
다만, 국가에서 지급하는 국가보훈대상자에 대한 수당지급의 경우에는, 참전유공자법 제6조에서 65세 이상의 참전유공자에 대하여는 참전의 명예를 기리기 위하여 참전명예수당을 지급하되, 수당지급대상자가 국가유공자법 제4조제1항제4호·제6호·제7호·제9호에 해당하는 자로서 동법 제11조의 규정에 의한 보훈급여금을 받거나 또는 「고엽제후유의증 환자지원 등에 관한 법률」 제7조제7항의 규정에 의한 수당을 지급받는 때에는 본인이 택일하게 하여 지급한다고 규정하고 있는바, 이는 참전유공자법에 따른 참전명예수당 및 국가유공자법에 따른 보훈급여금, 「고엽제후유의증 환자지원 등에 관한 법률」에 따른 수당의 경우 모두 국가의 예산으로 지급되고 국가를 위하여 희생한 국가유공자 등에 대하여 상당한 보상을 제공한다는 유사한 목적을 가지고 있는데, 각각의 법률에 따른 지원대상자가 동시에 다른 법률에 따른 지원대상자에도 해당하여 둘 이상의 법률에 따른 수당 등을 중복적으로 지급받게 되어 한정된 국가예산의 효율적인 사용이 저해되는 것을 방지하기 위하여 제한규정을 둔 것이라고 보입니다.
그렇다면 비록, 지방자치단체의 자체사업으로 추진하여 국가사업과 동일한 규정을 적용받는 것은 아니라고 하더라도, 보훈이라는 동일한 사유에 기하여 유사한 내용의 수당을 중복하여 지급받는 것이 지방재정 운영의 형평성이나 효율성 측면, 그리고 중복수급 지급을 방지한 참전유공자법 등의 취지에 부합하는지에 대해서 고려가 필요한 것으로 보이니 조례입안시 참고하시기 바랍니다.
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