이유
가. 질의 가에 대하여
지방자치단체는 「지방자치법」 제22조에 따라 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무에 대하여 법령에 ‘위반’되지 않는 범위에서 조례를 제정할 수 있는바, 이 사안은 칠곡군의 관할구역 8개 읍면 중 6개 읍면만이 도시농업법에서 정하고 있는 ‘도시지역’에 해당하는 경우에도 칠곡군 전 지역에 적용될 수 있는 도시농업법에 따른 조례를 제정할 수 있는지에 관한 것입니다.
먼저, 질의 가는 도시농업법에 따른 조례를 제정하는 것으로 보이므로 이에 한정하여 살펴보면, 도시농업법 제2조 및 같은 법 시행령 제2조에 따르면 ‘도시농업’이란 ‘도시지역’에 있는 토지, 건축물 또는 다양한 생활공간을 활용하여 취미, 여가, 학습 또는 체험 등을 위하여 농작물을 경작 또는 재배하는 행위를 말하고, 같은 법 시행령 제3조에서는 ‘도시지역’을 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조제1항제1호 각 목에 따른 ‘주거지역·상업지역·공업지역·녹지지역’으로 규정하고 있는바, 도시농업법의 적용범위는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상의 ‘도시지역’(주거지역·상업지역·공업지역·녹지지역)으로 한정되어 있으므로 지방자치단체에서 이러한 도시농업법에 따른 도시농업 활성화에 관한 조례를 제정한다면 지방자치단체의 행정구역 중 ‘도시지역’이 아닌 지역은 그 적용범위에서 제외될 수 밖에 없고, 조례로 그 범위를 확대할 수도 없을 것입니다.
결국, 도시농업법에 따른 조례를 제정하는 경우에는 그 적용범위를 「도시농업의 육성 및 지원에 관한 법률」에서 정하는 ‘도시지역’에 한정하여야 할 것이므로 칠곡군의 관할구역 중 도시지역이 아닌 지역은 적용범위에서 제외하여야 조례제정이 가능할 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
칠곡군에서는 관할 모든 읍면에서 친환경 도시농업 관련 사업을 추진하고 있었고, 칠곡군도시농업조례안을 준비 중에 도시농업법이 제정·시행(2011. 11. 22. 법률 제11096호 제정되어 2012. 5. 23.시행된 것을 말함)되었는바, 동 조례안은 그 적용 범위를 칠곡군 관할 모든 읍면을 상정하고 그에 따라 도시농업을 정의하고 있었으므로, 도시농업법의 제정에 따라 결과적으로 ‘조례안의 도시농업’과 ‘도시농업법상의 도시농업’의 정의가 다르게 되는데 이와 같이 조례와 법률의 정의 규정을 서로 다르게 규정하는 것이 가능한지에 대하여 의문이 생길 수 있습니다.
먼저, 「지방자치법」 제9조제2항제2호에서는 주민의 복지증진에 관한 사무를, 같은 항 제4호에서는 지역개발과 주민의 생활환경시설의 설치·관리에 관한 사무를 각각 지방자치단체의 자치사무의 하나로 예시하고 있으므로, 지방자치단체는 군민들의 여가 선용과 친환경적인 생활이 가능한 생태도시를 조성하고, 친환경 도시농업의 활성화 등을 위하여 법령에 위반되지 않는 범위에서 조례를 제정할 수 있다고 할 것입니다.
그런데, 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에는 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해하는 바가 없을 때, 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 그 조례가 국가의 법령에 위반되는 것은 아니라고 보아야 할 것입니다(대법원 1997. 4. 25. 선고, 96추244 판결례 참조).
이 사안의 경우, 칠곡군도시농업조례안은 군민들의 여가 선용과 친환경적인 생활이 가능한 생태도시를 조성하고, 도시농업 활성화에 필요한 사항을 규정함으로써 군민의 정서 순화와 공동체 의식 함양에 이바지함을 목적(조례안 제1조)으로 하는 것으로서 도시농업법과 목적및 취지를 같이 하는 것이나, 동 조례안은 도시농업법에서 규정하고 있지 않은 농작물 재배, 수확체험, 원예치료 등에 대한 내용도 포함하고 있고(조례안 제14조 및 제15조), 도시농업을 ‘도시’에 있는 건축물 및 토지 등 다양한 공간을 활용하여 농작물을 재배하기 위한 각종 농사활동으로 정의하고 있어 도시농업법상 ‘도시지역’인 ‘주거지역·상업지역·공업지역·녹지지역’에 해당하지 않는 지역에서 이루어지는 농작물의 경작 또는 재배활동도 도시농업의 범위에 포함될 수 있다는 점에서 도시농업법과 다른 점이 있고, 칠곡군도시농업조례안에 따라 ‘도시지역’이 아닌 곳에서 지방자치단체가 자체적으로 친환경 도시농업의 활성화를 위한 사업을 추진한다고 하여 도시농업법이 의도하는 목적과 효과를 저해할 우려는 없는 것으로 보이며, 비록 도시농업법에서 ‘도시지역’에 한정하여 도시농업을 규정하고 있다고 할지라도 그 규정의 취지가 도시농업에 대하여 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용의 지원만을 실시하려는 것으로는 보이지 아니하고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도의 도시농업 관련 사업의 추진을 실시하고 지원하는 것을 용인하는 취지라고 보아야 할 것이므로, 칠곡군도시농업조례안의 내용이 도시농업법의 규정과 모순 저촉된다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
그리고, 법률에서 사용하는 정의와 유사한 용어라 하여 그 법률의 위임에 따라 제정되는 위임조례가 아닌 한 자치사무에 관한 일반조례에서 반드시 법률과 같은 의미로 사용해야 하는 것은 아니고, 사무의 성격, 근거가 되는 법률의 성격 등을 고려하여 법률과 다른 정의를 조례에서 규정하는 경우에 예상되는 혼선의 정도 등 여러 가지 사정을 고려하여 판단할 사항이지 일의적으로 정해야 할 것은 아니라고 할 것입니다.
그렇다면, 이 사안에서 도시농업법에 따른 위임조례가 아니라 자치사무로서 칠곡군 관할구역 전체를 대상으로 도시농업의 활성화를 위한 조례를 규정함에 있어서는 그 규정대상에 대하여 반드시 법률과 같은 용어를 사용하여야 한다거나 그 규정대상의 정의를 법률과 동일하게 규정하여야만 하는 것은 아닌바, 법률과 다소 다르게 규율하는 것 자체가 입법적으로 불가능한 것은 아니라 할 것입니다. 다만, 상위법령에서 규율하고자 하는 대상과 유사하거나 같은 사항에 대하여 조례에서 별도의 정의규정을 두고 있는 경우에는 의미상 혼란을 야기할 수 있으므로 조례입안시 이러한 혼란을 최소화할 필요는 있을 것으로 보입니다.
한글
PDF
