이유
「지방자치법」에서는 지방의회의 권한으로 조례의 제정 및 개폐, 예산의 심의·확정 등에 관한 의결권(제39조)과 의결안건의 심의와 관련된 서류제출요구권(제40조), 행정사무 감사 및 조사권(제41조) 등을 규정하고 있고, 지방자치단체의 장에 대하여는 지방자치단체를 대표하고, 그 사무를 총괄하며(제101조), 당해 지방자치단체의 사무와 법령에 따라 그 지방자치단체의 장에게 위임된 사무를 관리하고 집행하는 권한(제103조)을 규정하고 있습니다.
이와 같이, 「지방자치법」에서는 지방자치단체의 의사를 내부적으로 결정하는 최고의결기관인 지방의회와, 외부에 대하여 지방자치단체의 의사를 표명하고 그 사무를 통할하는 집행기관인 지방자치단체의 장을 독립된 기관으로 두고, 지방의회와 지방자치단체의 장에게 각각 독자적인 권한을 부여하여 상호 견제와 균형을 이루도록 하고 있는바, 지방의회가 그 자치사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 하더라도 특별한 규정이 없는 한 「지방자치법」이 규정하고 있는 지방자치단체의 집행기관의 고유권한에 관하여는 조례로써 이를 침해할 수 없으며, 지방의회가 지방자치단체장의 고유권한이 아닌 사항에 대하여도 그 사무 집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해하는 것은 「지방자치법」의 관련 규정에 위반되어 허용될 수 없습니다(대법원 2000. 2. 23. 선고 2006추67 판결 취지 참조).
사안의 「인천광역시연수구 법령질의 및 회시에 관한 조례안」(이하 “조례안”이라 함)은 법령질의 및 회시에 신중을 기하고 그 요령을 체계화하기 위하여 세부절차 등을 규정하기 위하여 제정된 것(제1조)으로서, 그 내용을 살펴보면, 주관과장이 기획감사실이나 상급기관의 소관과 또는 중앙부처에 질의하고자 할 때 기재할 사항이나 첨부하여야 하는 자료(제5조)를 규정하고 있고, 주관과장이 기획감사실이나 상급기관의 소관과 또는 중앙부처로 질의하거나 사업소장, 동장에게 회시하고자 할 때에는 최종결재를 득하기 전에 기획감사실장의 심사를 거쳐 시행하여야 하며(제6조), 구 주관과장은 질의에 대한 회시 공문이 전달되었을 때 반드시 기획감사실장의 협의를 받아 시행하여야 하고, 그 회시공문 사본을 기획감사실로 제출하여야 한다(제7조)고 규정하고 있습니다.
그런데, 지방자치단체의 사무 처리를 위한 내부적 의사결정을 하고자 집행기관 내부 부서 간 또는 내부 부서와 다른 기관 간 법령질의 및 회시를 하는 것은 다른 법령에 규정이 없는 한 기본적으로 집행부 내부에서 자율적으로 결정하여 집행하여야 할 사항인 것으로 보이고, 이러한 내용은 필요하다면 예규 등 행정규칙으로 정하는 것이 적절할 것으로 보입니다.
또한, 집행부 내부 기관 간 업무처리 절차에 관한 세부적인 사항까지 지방의회의 의결을 거쳐야 하는 조례로 규정하여 강제하는 것은 집행기관의 집행에 대한 자율적인 재량권을 지나치게 축소 또는 침해할 우려가 있어 「지방자치법」 제반 규정에 위반될 소지가 있을 수 있습니다.
따라서, 집행기관의 내부 부서 간 또는 내부 부서와 다른 기관 간 법령 질의 및 회시에 관하여 조례를 제정하는 것은 집행기관 내부에서 훈령 등의 형식으로 자율적으로 정할 사항을 조례로 규정하는 것으로써 집행권의 본질적 부분을 침해할 소지가 있으므로, 신중을 기해야 할 것으로 보입니다.
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