이유
가. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제22조 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는바, 지방자치단체는 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무(대법원 1999. 9. 17. 선고 99추30 판결례 참조)에 대하여 법령에 ‘위반’되지 않는 범위에서 조례를 제정할 수 있고(대법원 2007. 12. 13. 선고 2006추52 판결례 참조), 같은 조 단서에 따르면, 조례로 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 합니다.
이에 따라, 먼저 지방자치단체가 특정식품을 학교급식에 사용하는 것을 억제하는 내용의 사무가 조례로 규율할 수 있는 사무에 해당하는지에 관하여 살펴보면, 「학교급식법」 제3조에서는 지방자치단체가 양질의 학교급식이 안전하게 제공될 수 있도록 행정적·재정적으로 지원하도록 하면서, 특별시·광역시·도·특별자치도의 교육감에게 매년 학교급식에 관한 계획을 수립·시행하도록 규정하고 있다는 점을 고려하면, 동 사무가 학교급식의 품질을 관리하는 교육감의 사무의 일환으로서 「지방자치법」 제22조 본문에 따른 지방자치단체의 사무에 속한다고 볼 여지는 있습니다.
그런데, 「학교급식법」 제10조 및 같은 법 시행규칙 제4조에서는 학교급식에 품질이 우수하고 안전한 식재료를 사용하도록 하기 위하여 식재료의 품질관리기준 등을 정하고 있으나, 유전자재조합식품의 사용을 억제하거나 금지하는 규정은 찾아 볼 수 없으며, 단지 같은 법 제16조에서 「농산물품질관리법」 제16조의 규정에 따른 유전자변형농산물의 표시를 거짓으로 기재한 식재료의 사용만을 금지하고 있습니다. 또한, 「식품위생법」, 「농산물품질관리법」 등 식품 및 농산물의 안전성을 확보하기 위하여 필요한 규제 등을 정하고 있는 관련 법령에서도 안전성 검사를 받거나 표시 의무를 준수한 유전자재조합식품 및 유전자변형농산물에 대해서는 그 생산·유통·판매 등을 금지하고 있지 아니합니다.
그런데, 조례안의 제명 및 제1조에서는 유전자재조작식품(조례안 제2조의 정의에 따르면 「식품위생법」 제12조의2에 따른 “유전자재조합식품”과 유사 내지 동일한 것으로 보임)의 유해성을 전제로 하여 그 사용을 억제하기 위한 목적으로 조례를 제정하고 있는바, 이는 위 관계법령의 취지에 부합하지 아니하는 측면이 있는 것으로 보입니다.
아울러, 동 조례는 도내 초등학생 학교급식의 유전자재조작식품의 사용을 ‘억제’하기 위하여 제정되는 것으로서, 비록 그 목적을 달성하기 위한 수단으로써 일반인에 대하여 직접적인 규제 장치를 두는 것이 아니라 교육감에게 유전자재조작식품의 사용을 최대한 억제하고 단계별 감축방안을 강구·시행하도록 하는 의무를 부여하는 규율형식을 택하고 있으나, 이러한 감축계획이 실질적으로 시행되는 과정에서 「학교급식법」 등에 따른 유전자재조작식품에 대한 규제보다 강한 규제로서 작용할 수 있다는 점을 고려하면, 「지방자치법」 제22조 단서의 취지에 비추어 바람직한 것으로 보이지는 않습니다.
참고로, 동 조례안이 WTO 협정 등 국제법규에 위배되는지 여부에 대해서는 별도의 검토가 필요할 것으로 보입니다.
결론적으로, 지방자치단체에서 유전자재조작식품을 학교급식에 사용하는 것을 억제하는 내용의 조례를 제정하는 것은 상위 법령 및 「지방자치법」 제22조의 취지에 부합하지 아니하는 측면이 있는바, 그 제정에 신중을 기하여야 할 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
「지방자치법」 제22조 단서에서는 지방자치단체가 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 조례로 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다는 조례 제정권의 한계를 규정하고 있는바, 조례안과 같이 특정인에게 의무를 부과하고, 의무 위반 시 과태료를 부과하도록 조례로 규정하기 위해서는 상위 법령의 명시적인 위임근거가 있어야 할 것입니다.
그런데, 「식품위생법」에서는 유전자재조합식품등에 대하여 일정한 기준에 따라 표시의무와 위반 시 벌칙 등을 규정하고 있으나, 이를 조례로 달리 정할 수 있도록 위임하고 있지는 아니하며, 그 밖에 「농산물품질관리법」 등 관계법령에서도 별도의 위임근거를 찾을 수 없습니다.
또한, 「식품위생법」 제12조의2에 따른 표시의무는 식품의약품안전청장이 정하는 일정 범위의 표시의무자와 표시대상 유전자재조합식품등에 한정하여 적용되는 것인데 반하여, 조례안에서는 학교급식에 사용하는 모든 유전자조작 농축산물에 대하여 표시의무와 벌칙을 부과하도록 규정하고 있는바, 동 조례안의 규정이 단순히 「식품위생법」에 따른 의무사항과 제재조치를 확인하는 규정이라 볼 수도 없습니다.
따라서, 학교급식에 사용하는 농축산물을 생산 또는 납품하는 자에 대하여 유전자조작식품 여부를 표시하도록 의무를 부과하고, 위반 시 과태료를 부과할 수 있도록 하는 내용의 조례를 제정하는 것은 「지방자치법」 제22조 단서에 위배될 소지가 있어 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
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