이유
가. 공통되는 사항
「여성발전기본법」 제15조에서는 지방자치단체는 각종 위원회 등 정책결정과정에 여성의 참여를 확대하기 위한 방안을 강구하여야 한다고 규정하고 있고, 「안양시 성평등 기본 조례」(이하 “안양시기본조례”라 함) 제11조제1항에서는 시장은 정책결정을 위하여 각종 위원회 및 자문기구의 위촉직 위원 중 어느 한쪽 성(性)이 60퍼센트가 넘지 않도록 하여야 하고, 같은 조 제2항에서는 시장은 관계공무원으로 구성·운영하는 내부 자문기구에 남녀공무원이 균등하게 참여할 수 있도록 하여야 하며, 성평등의 실현을 위하여 필요한 경우 그 직위의 바로 아래 직위에 있는 공무원을 위원으로 참여하게 할 수 있다고 규정하고 있는데, 이러한 안양시기본조례 제11조가 구속력을 갖는지 여부와 구속력이 있다면 그 범위가 문제가 될 것입니다.
나. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제22조에 따르면, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고, 이러한 조례는 원칙적으로 각 조례의 제정 목적 및 규율 내용 등에 따라 독자적인 효력을 갖게 되므로, 조례 상호 간의 관계는 그 적용범위에서 대등한 효력을 갖는다고 할 것입니다.
설령, 어떠한 조례가 그 내용 상 해당 규율 분야에 대한 전반적이고 기본적인 방향을 정하면서, 그 제명을 ‘---기본 조례’라고 정한다고 하더라도, 다른 조례와의 관계 규정 등을 별도로 두어 다른 조례보다 우선하여 적용할 것을 구체적으로 명시하거나 이와 같이 일반적인 우선조항을 두는 경우에도 내용에 따라 조례에서 우선 적용될 수 있는 사항이 달라질 수 있으므로, 내용과 제명에 있어 기본 조례라는 이유만으로 다른 모든 조례를 구속하고 각 개별 조례에 우선하여 적용되는 것은 아닐 것입니다.
따라서, 안양시기본조례가 다른 조례와의 관계 규정 등을 별도로 두고 있지 않은 상태에서 단지 기본 조례라는 이유만으로 안양시에서 제정한 다른 모든 조례에 대하여 강제적인 구속력을 가지고 우선하여 적용되어야 하는 것은 아닙니다.
다. 질의 나에 대하여
지방자치단체는 고유사무인 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무에 관하여 법령에 위반되지 않는 범위 안에서 스스로 조례를 제정할 수 있지만, 지방자치단체의 장이 국가사무를 위임받아 처리하게 되는 기관위임사무에 관하여는 개별 법령에서 일정한 사항을 조례로 정하도록 위임하고 있는 경우에 한하여 조례를 제정할 수 있는바(대법원 2007. 12. 13. 선고 2006추52 판결례, 대법원 2009. 12. 24. 선고 2007추141 판결례 등 참조), 안양시기본조례 제11조의 구속력은 각 위원회가 처리하거나 자문하는 사무의 성격을 고려하여 자치사무를 처리하는 위원회인지 또는 지방자치단체장의 전속적 권한에 속하는 사무를 처리하는 위원회인지 등에 따라 다르다고 할 것입니다.
즉, 법령에 따른 기관위임사무의 처리를 위하여 법령 등에 따라 설치하는 자문위원회의 경우에는 법령에서 특별한 위임이 없는 한 조례로 동 위원회의 구성을 특정하거나 제한하는 내용을 규정할 수는 없다고 할 것이므로, 안양시기본조례가 이러한 위원회에까지 구속력을 갖는 것으로 보기는 어렵고, 나아가, 기관위임사무의 처리 등을 지원하기 위한 위원회가 아니라고 하더라도, 상위법령에서 조례로 위임하여 지방자치단체가 그 위원회 위원을 구성하도록 하고 있는 위원회의 경우, 상위법령에서 위원회 구성에 대하여 직접 규정하고 있는 취지 등을 고려할 때, 안양시기본조례의 의무 위원구성비율에 관한 규정이 당연히 적용된다고 보기는 어려울 것으로 보입니다.
그리고, 자치사무의 처리나 자문 등을 위하여 설치하는 위원회라고 하더라도 그 자치사무가 지방자치단체장의 전속적 권한에 속하는 경우에는 조례로 그 권한 행사에 제한을 둘 수 없다고 할 것인바, 이러한 경우에 해당하는 위원회에 대해서까지 의회의 관여를 허용할 수 있도록 조례로 규율할 수 있는지는 의문이 있습니다.
아울러, 「지방자치법」 제116조에서는 합의제행정기관에 대하여, 같은 법 제116조의2에서는 자문기관의 설치 등에 대하여 규정하면서, 이와 같은 기관의 설치·운영에 관해서는 조례로 규정하도록 하고 있으나, 「지방자치법 시행령」 제79조부터 제80조의3까지의 규정에서 위원회 등을 설치할 수 있는 경우 등에 대하여 구체적으로 규정하고 있고, 특히 같은 시행령 제80조 및 제80조의2에서는 자문기관은 설치목적을 달성하는 데 필요한 인원으로 구성하도록 하되 업무특성을 고려하여 ‘전문적인 지식이나 경험이 있는 사람’의 의견을 들을 필요가 있을 때 구성하는 것으로 규정되어 있는바, 이러한 사항에도 불구하고 위원 구성에 관하여 위원회의 성격 등을 불문하고 일률적으로 특정한 출신 또는 특성을 가진 위원을 일정 수 이상 의무적으로 강제할 수 있다고 보는 것은 자칫 「지방자치법」의 위 규정들에 위배될 소지가 있어 보입니다(법제처 2011. 6. 24. 회신 의견 11-0116 참조).
따라서, 안양시기본조례 제11조가 위원회의 성격 등을 불문하고 모든 위원회에 대하여 일률적으로 강제적인 구속력을 갖는다고 보기는 어려울 것이고, 위원회가 관장하는 사무의 성격 및 위원회의 목적 등을 고려하여 이에 저촉되지 않는 범위 내에서 가급적 준수하여야 할 기본적인 방향을 제시한 것으로 보는 것이 바람직할 것입니다.
라. 질의 다에 대하여
먼저, 안양시기본조례 제11조제1항은 문언상 ‘위촉직 위원’ 중 어느 한쪽 성(性)이 60퍼센트가 넘지 않도록 하여야 한다고 규정하고 있으므로, 위촉직 위원에 한하여 적용되는 것으로 보이나, 질의 나에서 검토한 바와 같이 이 조항이 일률적으로 모든 위원회에 강제적인 구속력을 갖는다고 보기는 어려울 것입니다.
그리고, 같은 조 제2항은 문언상 관계공무원으로 구성·운영하는 내부 자문기구에 적용되는 것으로 보이는데, 이 때 관계공무원이 당연직 위원 또는 위촉직 위원 중 어떠한 자격으로 자문기구의 구성원이 되는 경우를 규정한 것인지에 대하여는 불명확한 면이 있으나, 같은 조 제1항이 위촉직 위원에 대하여 규정하고 있는 체계를 비추어 볼 때, 이는 당연직 위원에 대하여 규율한 것으로 보입니다.
그러나, 위원회 구성에 있어 당연직 위원을 두는 취지는 그 위원의 개인적인 출신이나 특성을 고려한 것이 아니라, 그 위원의 직위에 마땅히 수반될 것으로 예상되는 직무와 관련한 전문성 등이 위원회 목적 달성을 위하여 필요하다고 보아 규정한 것인데, 성비(性比)의 균형을 당연직 위원에까지 맞추도록 일률적으로 강제하는 것은 특정 직위에 해당하는 자를 당연직 위원으로 하도록 한 개별 법령 등의 취지에 부합하지 않을 수 있어 바람직해 보이지 않습니다.
또한, 당연직 위원에 대하여 성비(性比)의 균형을 맞추도록 하고, 그것이 마땅치 않을 경우에는 임의로 바로 아래 직위에 있는 공무원이 그 위원이 되도록 일률적으로 강제하는 경우에도 앞서 검토한 것과 마찬가지 이유로 특정한 직위에 해당하는 자를 당연직 위원으로 하도록 한 개별 법령 등의 취지에 어긋날 소지가 있으므로, 이러한 내용으로 동 조례를 개정하는 것은 바람직해 보이지 않습니다.
결론적으로, 안산시기본조례 제11조제1항은 위촉직 위원에 대하여 한쪽 성(性)이 60퍼센트를 넘지 않도록 규정한 것이고, 같은 조 제2항은 관계공무원이 당연직 위원으로서 내부 자문기구의 구성원이 되는 경우에 적용되는 것으로 보이는데, 위 규정이 일률적으로 모든 위원회에 강제적인 구속력을 갖는 것은 아니라고 할 것이고, 향후 조례를 개정하여 모든 위원회에 강제적인 구속력을 갖도록 하는 것은 위원회가 관장하는 사무의 성격, 개별 법령 등에서 당연직 위원을 두는 취지 등을 고려할 때 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
한글
PDF
