이유
귀 청에서는 당초 「국민건강증진법」 제9조제5항의 위임에 따라 금연구역을 정하고 있는 「인천광역시 중구 간접흡연피해 방지에 관한 조례안」 제5조 각 호의 개별 규정이 구체적으로 「국민건강증진법」 제9조제4항에서 금연구역으로 정하고 있는 시설과 중복되는 것으로서 동 법률에 위배되는지에 관하여 질의하였으나, 동 조례안은 2013년 1월 1일부터 시행되는 것으로서, 그 위법성 여부는 조례안의 시행일을 기준으로 ‘현행 법령’에 해당하는 법률과 그 하위법령에 비추어 판단하여야 할 것인바, 2011. 6. 7. 일부개정되어 2012. 12. 8. 시행 예정인 법률 제10781호 「국민건강증진법」(이하 “국민건강증진법”이라 함)의 개정에 따른 하위법령의 개정이 아직 완료되지 아니한 현 시점에서 그 위법성 여부를 구체적으로 판단할 수는 없을 것으로 보입니다.
즉, 조례안에서 금연구역으로 지정하는 각 개별 장소가 국민건강증진법 제9조제4항에 따른 금연시설과 중복되는지 여부는 같은 법 제9조제4항제26호의 “그 밖에 보건복지부령으로 정하는 시설 또는 기관”이 보건복지부령으로 규정된 이후에 판단하여야 하는 문제인바, 「국민건강증진법 시행규칙 일부개정령안」이 입법예고 중인 현 시점에서는 조례안의 개별 규정이 구체적으로 국민건강증진법령에 위배되는지 여부 대신, 귀청의 당초 질의를 일반적인 관점에서 위 질의요지와 같이 변경하여 ‘지방자치단체가 국민건강증진법 제9조제5항의 위임에 따라 조례로 금연구역을 지정하는 경우 같은 법 제9조제4항에 따라 금연구역으로 지정된 시설을 중복하여 금연구역으로 규정할 수 있는지’에 대한 의견을 드리오니 양지하여 주시기 바랍니다.
먼저, 국민건강증진법의 관련 규정을 살펴보면, 제9조제4항에서는 「의료법」에 따른 의료기관, 「영유아보육법」에 따른 어린이집, 「어린이놀이시설 안전관리법」에 따른 어린이놀이시설 등 각 호로 규정한 공중이 이용하는 시설의 소유자·점유자 또는 관리자(이하 “소유자등”이라 함)로 하여금 해당 시설의 전체를 금연구역으로 지정하도록 의무를 부과하고, 같은 조 제5항에서는 지방자치단체가 흡연 피해 방지 등을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 조례로 다수인이 모이거나 오고가는 관할 구역 안의 일정한 장소를 금연구역으로 지정할 수 있도록 위임하고 있습니다.
그리고, 같은 법 제9조제6항, 제34조제3항 및 제35조제1항에 따르면, 제9조제4항 및 제5항에 따라 지정된 금연구역에서 흡연한 자에 대하여 대통령령으로 정하는 기준에 따라 보건복지부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장이 10만원 이하의 과태료를 부과·징수하도록 규정하고 있으며, 현행 「국민건강증진법 시행령」 제33조에서는 법 제9조제4항에 따른 금연구역에서 흡연한 경우와 법 제9조제5항에 따라 지방자치단체가 조례로 지정한 금연구역에서 흡연한 경우 모두 관할 시장·군수·구청장이 과태료를 부과하도록 규정하고 있으나, 같은 영 별표 5의 과태료 부과의 개별기준에 따르면, 법 제9조제4항에 따른 금연구역에서 흡연한 경우에 대해서는 과태료 부과금액을 ‘일률적’으로 정하고 있으나 법 제9조제5항에 따라 지방자치단체가 금연구역을 지정한 경우에는 10만원의 범위에서 해당 지방자치단체의 ‘조례로’ 과태료 금액의 개별기준을 정하도록하고 있습니다.
이러한 국민건강증진법령의 규정을 종합하여 볼 때, 국민건강증진법 제9조에서는 간접흡연으로 인한 피해 등을 방지하기 위하여 금연에 관한 조치를 규정하면서 전국적으로 동일한 기준에 따라 흡연을 금지할 필요가 있는 시설에 대해서는 제4항에 따라 일률적으로 해당 시설을 금연구역으로 지정하도록 하고 그에 따른 과태료 부과기준도 전국에 걸쳐 동일하게 규정하는 한편, 제5항에서는 각 지방자치단체별로 그 지역 실정에 따라 조례로 금연구역을 지정하고 과태료 부과기준을 정할 수 있도록 함으로써, 금연구역 지정에 관하여 국가 전체적인 차원의 규제와 각 지역 실정에 따른 추가적 규제를 체계적으로 설정하도록 의도한 것으로 보이는바, 비록 명시적인 규정은 없으나 국민건강증진법 제9조제5항에서 지방자치단체로 하여금 조례로 금연구역을 지정할 수 있도록 위임한 범위는 국민건강증진법 제9조제4항 각 호에 따른 금연구역을 제외한 것에 한정된다고 보는 것이 법령 체계 및 취지에 부합하는 것으로 보입니다. 따라서, 지방자치단체에서 그 조례로 국민건강증진법 제9조제4항 각 호에 따른 시설을 중복하여 금연구역으로 규정하는 것은, 국민건강증진법 제9조에 규정된 위임범위를 넘을 소지가 있는 것으로 보입니다.
참고로, 현행 「국민건강증진법 시행령」 별표 5에 따르면, 지방자치단체가 스스로 지정한 금연구역에 대해서는 위반행위에 대한 과태료 부과기준을 10만원의 범위 내에서 조례로 자율적으로 정할 수 있는데, 지방자치단체가 그 조례로 ‘제9조제4항에 따른 금연시설’을 중복하여 금연구역으로 규정하면서, 해당 금연구역에서 흡연한 자에 대한 과태료의 부과의 개별기준을 영 별표 5에 따른 개별기준과 달리 조례로 정하는 것은 같은 규정에 위배된다고 할 것인바, 이러한 점을 고려할 때에도 지방자치단체가 국민건강증진법 제9조제5항의 위임에 따라 조례로 금연구역을 지정하는 경우에는 같은 법 제9조제4항에 따른 금연구역과 중복되지 않도록 규정하여야 할 것입니다.
결론적으로, 국민건강증진법 제9조제5항에 따라 지방자치단체가 조례로 금연구역을 지정하는 경우에는 국민건강증진법 제9조제4항 및 같은 법 시행규칙에서 공중이 이용하는 시설의 소유자·점유자 또는 관리자로 하여금 금연구역으로 지정하도록 의무를 부과한 시설과 중복되지 않는 범위에서 규정하여야 할 것으로 보입니다.
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