이유
가. 질의 가에 대하여
자치법규(自治法規)는 지방자치단체의 기관이 제정하는 지방자치에 관한 법규범으로서 이러한 자치법규에는 「지방자치법」 제22조에 따른 조례와 같은 법 제23조에 따른 규칙이 있다고 할 것인데, 조례는 법령의 범위 안에서 그 사무, 즉 자치사무나 단체위임사무에 관하여 지방의회의 의결을 거쳐 제정되고, 지방자치단체의 규칙은 지방자치단체의 장의 권한에 속하는 모든 사무에 대하여 법령이나 조례의 범위 안에서 자율적으로 제정된다고 할 것입니다.
한편, 「지방자치법」 제116조의2에서는 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회·위원회 등의 자문기관을 설치·운영할 수 있다고 규정하고 있으나, 반드시 모든 자문기관이 조례로 정하는 바에 따라 설치되어야 하는 것은 아니고, 개별법에 자문기관의 설치근거가 있다면 개별법에서 규정하는 절차와 방법에 따라 이를 설치하면 될 것입니다.
그런데, 이 사안에서 조례 또는 규칙으로 설치하고자 하는 “감사자문위원회”는 「공공감사에 관한 법률」 제5조제3항의 근거를 둔 자문기관으로서, 같은 규정에서는 중앙행정기관등(중앙행정기관, 지방자치단체 및 공공기관을 말함. 이하 같음)은 자체감사에 관하여 중앙행정기관등의 장의 자문에 응하게 하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 감사자문위원회를 둘 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제5조에서는 감사자문위원회의 구성 및 운영 등에 관하여 규정하면서 제8항에서 이 영에서 규정한 사항 외에 자문위원회 구성 및 운영 등에 필요한 사항은 “중앙행정기관등의 장”이 정한다고 규정하고 있습니다.
이처럼 감사자문위원회의 설치근거 법령에서 감사자문위원회의 구성 및 운영에 관한 사항을 지방자치단체장이 정할 수 있도록 규정하고 있으므로, 이에 관한 규정은 조례보다는 지방자치단체장이 자율적으로 제정할 수 있는 규칙(또는 훈령 등)의 형식으로 하는 것이 바람직할 것으로 보이고, 감사자문위원회의 설치요건이나 존속기한 등도 근거 법인 「공공감사에 관한 법률」이 정하는 바에 따르면 될 것인바, 공공감사법령에 별다른 규정이 없는 한 규칙으로 존속기한을 정할 필요는 없을 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
「공공감사에 관한 법률」 제5조제3항에서는 자체감사에 관하여 중앙행정기관등의 장 또는 감사기구의 장의 자문에 응하게 하기 위하여 감사자문위원회를 설치·운영할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제5조제8항에서는 이 영에서 규정한 사항 외에 감사자문위원회의 구성 및 운영 등에 필요한 사항은 중앙행정기관등의 장이 정하도록 규정하고 있는바, 대구광역시장은 ‘자체감사에 관한 자문’이라는 감사자문위원회의 법상 기능을 해치지 아니하는 범위 안에서 감사자문위원회의 기능을 자율적으로 규정할 수 있다고 할 것입니다.
그렇다면, 「대구광역시 북구 감사자문위원회 운영 규칙안」 제2조에서는 감사자문위원회가 그 자문에 응하거나 심의할 사항 등을 규정하고 있는데, 북구 면책심의회, 자율적 내부통제위원회 및 공익신고자보호지원위원회에서 수행하고 있거나 수행할 것으로 예상되는 업무는 ‘자체감사’와 관련이 있는 것으로 보이는 점, 위원회 구성이나 자격도 감사자문위원회와 유사하다는 점, 위 세 위원회는 법령의 근거 없이 자치사무를 처리하기 위하여 자체적으로 설치·운영하는 자문기관에 해당하는 것으로서 실제로 위원회를 설치하지 아니하고 감사자문위원회에서 그 기능을 대신하도록 규정하여도 법령에 위배되는 것은 아니라는 점 등을 고려하면 「대구광역시 북구 감사자문위원회 운영 규칙안」에서 북구 면책심의회에서 자문을 구하는 사항에 관하여 자문하거나 감사자문위원회로 하여금 자율적 내부통제위원회 및 공익신고자보호지원위원회의 기능을 대신할 수 있도록 규정하는 것이 불가능하지는 않을 것입니다.
다만, 그 규정형식과 관련하여, 새로이 설치하려는 두 위원회(자율적 내부통제위원회와 공익신고자보호지원위원회를 말함. 이하 같음)의 근거를 조례로 마련하려는 것이라면, 지방자치단체의 규칙에서 상위 법령인 조례로 설치한 위원회의 기능을 대행하도록 규정하는 것은 법체계상 적절하지 아니하므로, 각 위원회의 근거가 되는 조례에 해당 위원회의 기능을 「공공감사에 관한 법률」 제5조제3항에 따라 설치하는 감사자문위원회에서 대신하도록 하는 규정을 두는 것이 바람직할 것으로 보입니다.
참고로, 귀 청의 질의는 일견 조례로 설치하려는 두 위원회가 규칙에 따라 설치되는 감사자문위원회와 위원 구성이나 역할 등이 유사하므로, 조례에 위원회의 설치근거는 두되 역할(심의 등)은 감사자문위원회에서 행하도록 하고 실제로 이러한 위원회를 구성하지는 않으려는 것으로 보이는바, 이러한 조례안만으로는 위원회 설치의무가 면제된다거나, 각 위원회간 구성인원의 차이, 심의의결 문제간 차이 등이 해결된다고 할 수 없고, 여전히 조례에서 별도로 위원을 위촉하여 위원회를 구성하되, 심의만 감사자문위원회에서 하는 것과 같이 보이는 면이 있음을 유의하시기 바랍니다.
따라서, 조례에서 ‘○○위원회를 둔다’라고 규정하기 보다는 ‘다음 각 호의 사항은 --규칙에 따른 감사자문위원회에서 심의한다’라고 하여 필요한 사항의 심의를 위하여 별도로 위원회를 설치하지 않고 감사자문위원회에서 심의사항의 하나로 삼아 처리할 수 있도록 하는 것이 타당한 것으로 보이고(2012. 9. 1. 개정시행되는 「교통안전법」 제12조 및 제13조 등에서 다른 위원회를 이용하는 예시 참조), 굳이 별도 조례로 만들어야 하는 사항이 아니라면 감사자문위원회 규칙에서 ‘감사자문위원회에서는 ----(구체적 기재)--- 사항을 심의한다’라고 하여 조례에 따른 위원회에서 심의사항으로 규정하고 있던 내용을 구체적으로 기재하여 하나의 규칙 안에서 내용을 모두 포섭할 수도 있으니 참고하시기 바랍니다(다만, 이 경우에는 감사자문위원회규칙의 규정범위를 지나치게 확대하였다는 비판이 있을 수 있습니다).
만약, 정책상 필요 등에 의하여 자율적 내부통제위원회와 공익신고자보호지원위원회의 명칭을 사용하는 것이 반드시 필요하다면 현재와 같이 조례안을 별도로 유지해야 할 것이나, 여전히 위원회 설치의무 등의 문제는 남을 수 있으므로, 문안구성 등에서 유의할 점이 많을 것으로 보이며, 권장하는 사항은 아니나 다른 위원회에 업무를 대신하게 하는 것과 관련해 「국민기초생활보장법」 제20조와 같은 규정도 있으니 참고하시기 바랍니다.
참고)
「교통안전법」
제12조(교통안전에 관한 주요 정책 등 심의) 교통안전에 관한 주요 정책과 제15조에 따른 국가교통안전기본계획 등은 「국가통합교통체계효율화법」 제106조에 따른 국가교통위원회(이하 "국가교통위원회"라 한다)에서 심의한다.[전문개정 2009.6.9]
제13조(지역교통안전정책심의위원회의 설치) ① 지역별 교통안전에 관한 주요 정책과 제17조의 규정에 의한 지역교통안전기본계획을 심의하기 위하여 시·도지사 소속하에 시·도 교통안전정책심의위원회(이하 "시·도교통안전위원회"라 한다)를, 시장·군수·구청장 소속하에 시·군·구 교통안전정책심의위원회(이하 "시·군·구교통안전위원회"라 한다)를 둔다.
②ㆍ③ (생 략)
* 개정안
제13조(지역별 교통안전에 관한 주요 정책 심의) ① 지역별 교통안전에 관한 주요 정책과 제17조에 따른 지역교통안전기본계획은 「국가통합교통체계효율화법」 제110조에 따른 지방교통위원회(이하 "지방교통위원회"라 한다) 및 시장·군수·구청장 소속으로 설치하는 시·군·구 교통안전정책심의위원회(이하 "시·군·구교통안전위원회"라 한다)에서 심의한다.
「국민기초생활보장법」
제20조(생활보장위원회) ① 이 법에 따른 생활보장사업의 기획·조사·실시 등에 관한 사항을 심의·의결하기 위하여 보건복지부와 시·도 및 시·군·구(자치구를 말한다. 이하 같다)에 각각 생활보장위원회를 둔다. 다만, 시·도 및 시·군·구에 두는 생활보장위원회는 그 기능을 담당하기에 적합한 다른 위원회가 있고 그 위원회의 위원이 제4항에 규정된 자격을 갖춘 경우에는 시·도 또는 시·군·구의 조례로 정하는 바에 따라 그 위원회가 생활보장위원회의 기능을 대신할 수 있다.
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