이유
가. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제22조 본문에 따를 때, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 대하여 조례를 제정할 수 있는데, 이러한 사무의 범위는 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별 법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 이른바 단체위임사무에 한하는 것이고, 국가사무로서 지방자치단체의 장에게 위임된 이른바 기관위임사무와 그 밖에 지방자치단체장의 권한에 속하는 사무에 관한 사항은 원칙적으로 조례 제정대상이 아니라고 할 것인바(대법원 2009. 12. 24. 선고 2007추141 판결 등 참조), 사안의 「울산광역시 치매관리·지원 조례안」(이하 “울산시조례안”이라 함)은 「치매관리법」 제3조에 따라 제정되었다고 규정되어 있으므로, 「치매관리법」을 검토할 필요가 있습니다.
「치매관리법」 제3조제1항에 따르면, 지방자치단체는 치매관리에 관한 사업(이하 “치매관리사업”이라 함)을 시행하고 지원함으로써 치매를 예방하고 치매환자에게 적절한 의료서비스가 제공될 수 있도록 적극 노력하도록 하고 있고, 같은 법 제6조에서는 체계적인 치매관리를 위하여 보건복지부장관은 제7조에 따른 국가치매관리위원회의 심의를 거쳐 치매관리에 관한 종합계획(이하 “종합계획”이라 함)을 수립하며(제1항), 특별시장·광역시장·도지사·특별자치도지사(이하 “시·도지사”라 함) 및 시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말함)은 종합계획에 따라 치매관리에 관한 시행계획(이하 “시행계획”이라 함)을 수립·시행 및 평가하고(제4항), 「치매관리법 시행령」 제3조에 따르면, 법 제6조제4항에 따른 시행계획의 효율적인 수립·시행 및 평가를 위하여 보건복지부장관이 시행계획 수립지침과 평가지침을 정하여 시·도지사 및 시장·군수·구청장에게 통보하여야 하며(제3항), 시·도지사 및 시장·군수·구청장은 시행계획 평가지침에 따라 지난 시행계획의 추진실적을 평가하고 그 결과를 보건복지부장관에게 제출하도록 의무를 부과하고 있습니다.
이러한 치매관리법령을 살펴볼 때, 시·도지사는 보건복지부장관이 수립한 종합계획의 범위 안에서 보건복지부장관이 정한 시행계획 수립지침에 따라 시행계획을 수립하여야 하므로 상·하급기관의 계획은 서로 밀접한 관련을 맺고 있어 치매관리사업에 관한 사무가 지방자치단체가 전속적으로 결정할 수 있는 순수한 의미의 자치사무로 단정하기는 어려운 측면이 있고, 치매관리법령은 위와 같은 계획의 체계 외에 보건복지부장관이 정한 시행계획 평가지침에 따라 시·도지사로 하여금 시행계획을 평가하고 그 결과를 보건복지부장관에게 제출하도록 하는 규정도 두고 있어, 치매관리법령상 치매관리사업에 관한 사무는 일련의 계획에 근거하여 하나의 체계를 이루어 전국적으로 시행되고 있는 것으로 보이므로, 치매관리법령에서 규정하고 있는 시행계획 등 치매관리사업에 관한 조례를 제정하는 것에 대하여는 신중을 기할 필요가 있습니다.
물론 「지방자치법」 제9조제2항제2호라목에서 노인의 보호와 복지증진을 자치사무로 예시하고 있음을 고려할 때, 치매관리법령 등 다른 법령의 문언 및 취지에 위배되지 않는 범위 내에서 지방자치단체가 추가적인 사업을 시행하거나 지원을 하기 위하여 조례를 제정할 수 있다고 볼 여지도 있을 것이나, 치매관리사업에 관하여 지방자치단체에서 조례를 제정한다고 하더라도 이는 보건복지부장관이 수립한 종합계획 및 시행계획 수립지침의 범위를 벗어나 규정되기는 어려우므로 조례를 별도로 제정하여 운영할 실익이 적을 것으로 보이고, 설령 지방자치단체의 재정상황이나 정책적 의지에 따라 시행계획과 별도로 시행하고자 하는 사항이 있다고 하더라도 계획과 조례의 체계 등의 차이점에 따라 불필요한 혼선이 초래될 우려가 있는바, 이를 별도로 조례로 제정하여 운영하기 보다는 해당 사항을 시행계획에 포함시켜 집행기관에서 정책적 일관성을 가지고 관리할 수 있도록 하는 것이 보다 더 타당할 것으로 보입니다.
따라서, 치매관리법령의 규정을 검토하여 볼 때, 울산광역시에서 시행계획을 수립하는 외에 「치매관리법」에 따른 시행계획 등과 관련하여 별도의 조례를 제정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
법령과 유사한 내용을 조례로써 제정하는 것이 바람직한지와 관련하여 울산시조례안의 내용을 살펴보면, 조례에서 사용하는 용어 정의를 치매관리법령과 동일하게 규정하고 있고(제2조), 그 밖에 시행계획의 수립 및 관련기관·단체에 대한 자료제출 요청·협조 의무(제5조), 치매극복의 날 지정 및 관련 사업 시행(제7조), 치매관리사업의 지원(제8조), 비밀누설의 금지(제12조)의 경우에도 「치매관리법」과 유사하거나 동일한 내용을 재기재하고 있는데, 이는 법령에 따라 집행하면 되는 것이므로 조례에 규정할 실익은 적은 반면, 재기재한 내용의 법령이 개정되거나 폐지될 때마다 조례가 함께 정비되지 않는 경우에는 조례의 효력 및 집행상의 혼란만을 가져올 수 있으므로, 이는 적절한 입법방식은 아니라고 할 것입니다.
또한, 질의 가에서 살펴본 바와 같이 치매관리법령에 따른 시행계획 등 치매관리사업에 관한 조례제정은 신중을 기해야 할 것으로 보이나, 「지방자치법」 제9조제2항제2호라목에서 노인의 보호와 복지증진을 자치사무로 예시하고 있음을 고려할 때, 치매관리법령 등 다른 법령의 문언 및 취지에 위배되지 않는 범위 내에서 지방자치단체가 추가적인 사업을 시행하거나 지원을 하는 것까지 금지되는 것으로 단정하기는 어려우므로, 아래에서는 치매관리법령상 규정하고 있지 않은 실태조사 및 치매관리사업의 업무 위탁을 조례에 규정하는 것이 가능한지에 대하여 검토하도록 하겠습니다.
먼저, 울산시조례안 제6조에서는 시장이 치매관리 정책을 세우기 위하여 필요한 자료와 정보의 수집 및 정기적인 실태조사를 실시하여 시행계획 수립에 반영하여야 한다고 규정하고 있는데, 이에 따른 자료와 정보의 수집 및 실태조사는 치매관리법령상 시·도지사가 수립해야 하는 시행계획을 위하여 필요하고 보완적인 활동으로 볼 수 있는 여지가 있고, 강제성을 수반하지 아니하는 행정협조에 관한 사항을 규정하는 것으로 보는 한, 위 규정만으로는 「지방자치법」 제22조에 위배된다고 보기는 어려워 보이나, 실태조사를 실시하는 경우에는 「행정조사기본법」 등 관련 법령을 준수하여야 함을 주의하여야 할 것입니다.
다음으로, 치매관리업무의 위탁과 관련하여 살펴보면, 「치매관리법」 제16조 및 제17조에서는 보건복지부장관은 중앙치매센터를 지정하도록 하고, 시·군·구의 관할 보건소에는 ‘치매상담센터’를 설치하도록 하고 있는데, 울산시조례안 제9조에서는 ‘치매통합관리센터’를 설치하여 운영하되 이를 위탁 운영할 수 있다고 규정하고, 같은 조례안 제10조에서는 이와 별도로 시장은 치매관리사업을 효율적으로 추진하기 위하여 업무를 치매관리사업을 수행할 수 있는 법인 또는 단체에 위탁할 수 있다고 규정하면서, 이러한 위탁에 관해서는 「울산광역시 사무의 민간위탁 조례」에 따른다고 규정하고 있는바, 울산시조례안에서 규정하고 있는 ‘치매통합관리센터’는 「치매관리법」에 따른 기구는 아닌 것으로 보이고 「지방자치법」에 근거하여 주민복지사업의 일환으로 규정된 것으로 보이므로, 조례안 제9조에서 규정하고 있는 바와 같이 단체에 위탁하여 운영하는 것은 「지방자치법」 제104조 등에 기하여 가능한 것으로 보입니다.
그러나, 울산시조례안 제9조와 별도로 업무의 위탁에 대해서 규정하고 있는 조례안 제10조는, 위탁이 대상이 되는 ‘업무’의 범위가 명확하지 아니하고, 질의 가와 같이 치매관리 시행계획의 일환으로 추진하는 업무나 「치매관리법 시행령」 제11조제1항에 따라 시장에게 기관위임된 사무도 포함되어 있을 수 있는 등 자치사무인 업무와 치매관리법령 체계에 따른 업무가 혼재되어 있을 수 있는바, 이를 일률적으로 자치사무에 관한 위탁처럼 처리하는 것은 타당하지 않은 것으로 보입니다. 따라서 현행안과 같이 제10조를 두고 싶다면 자치사무로서 지방자치단체가 소관하는 업무를 구분한 후 위탁하는 업무의 범위를 명확히 하여 규정해야 할 것으로 보입니다. 또한 조례안 제9조에 규정된 치매‘통합관리’센터는 그 명칭 및 업무내역을 볼 때 일견 울산광역시의 치매관리 사무를 총괄하는 것처럼 보이기도 하는데, 이와는 별도로 제10조를 두어 업무의 위탁에 대하여 따로 규정하는 취지 또는 체계가 명확하지 않은 면이 있으니 조례안 제정에 참고하시기 바랍니다.
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