이유
가. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제22조에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있되, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있는바, 지방자치단체는 상위법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항에 관해서는 당연히 위임조례를 제정할 수 있고, 개별법령의 위임근거가 없다 하더라도 「지방자치법」 제22조에 따라 법령에 위반되지 아니하는 범위에서 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별 법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 이른바 단체위임사무에 관하여 수익적인 내용의 자치조례를 제정할 수 있습니다.
이에 따라 「옥천푸드 육성 및 지원에 관한 조례안」의 전반적인 내용을 살펴보면, 동 조례안은 옥천지역에서 생산되는 농식품, 특히 친환경적 농식품의 육성 및 지원에 관한 사항을 규정한 것으로서, 개별법의 명시적 위임에 따라 제정한 위임조례라거나 개별법과 밀접한 연관을 가지고 개별법의 시행을 위하여 제정한 조례라기보다는 「지방자치법」 제9조제2항제3호나목 또는 차목에 따른 지방자치단체의 사무로서 농산물의 생산 및 유통지원, 지역산업의 육성·지원 등의 사무에 관하여 「지방자치법」 제22조에 따라 제정한 자치조례로 보이므로, 굳이 그 목적을 규정하면서, 동 조례안의 내용과 유사한 사항을 규정하고 있는 국가법령을 근거로 할 필요는 없다고 할 것입니다.
또한, 조례안 제1조에서 조례의 근거 법률로 규정한 농어업식품기본법, 「농어업인의 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법」 및 「식생활교육지원법」의 해당 규정을 살펴보면, 조례안에서 규정하고 있는 내용과 직접적인 관계가 없거나 지방자치단체가 아닌 국가의 사무에 관해서만 규정하고 있는 조항도 있는바, 이러한 규정을 조례안의 제정 근거로 두는 것은 법령체계상 바람직하다고 할 수는 없습니다. 물론 이 조례안에서 국가사무에 관한 규정을 근거 법령으로 명시한 것은 동 조례의 내용이 그 근거로 삼은 법령과 관련된 또는 유사한 사무를 자치사무로서 규율하는 것임을 나타내기 위한 취지로 보이기는 하나, 이러한 규정으로 인하여 국가사무에 관하여 조례로 달리 정하는 것으로 오해할 소지가 있다고 할 것입니다.
따라서, 조례안 제1조에서 농어업식품기본법, 「농어업인의 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법」 및 「식생활교육지원법」의 일부조항을 조례의 근거법률로 규정하는 것은 입법체계상 바람직하지 아니한 면이 있고, 불필요한 오해를 초래할 수 있다는 점을 주의하시기 바랍니다.
나. 질의 나에 대하여
「지방자치법」 제22조에 따르면, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 이 사안 조례안과 같이 그 대상에 대하여 혜택을 주는 조례의 경우에는 조례입안자에게 보다 광범위한 입법형성의 자유가 인정되는 것이므로 조례입안자는 그 조례제정의 목적, 수혜자의 상황, 예산 등 여러 사항을 고려하여 그에 합당하다고 스스로 판단하는 내용의 조례를 제정할 권한이 있다고 할 것이고, 그렇게 하여 제정된 조례의 내용이 현저하게 합리성이 결여되어 있는 것이 아닌 한 헌법에 위반된다고 할 수는 없다고 할 것입니다(헌법재판소 2007. 7. 26. 선고 2004헌마914 결정).
따라서, 지방자치단체의 재정여건을 고려하여 지역 내에서 지속가능한 방법으로 생산·가공되어 2단계 이하의 유통단계를 거쳐 주민에게 공급되는 농식품(이하 “옥천푸드”라 함)을 특별히 지원·육성할 정책적 필요성에 따라 합리적으로 지원 대상을 “농식품”으로 규정한 것이라면, 수산식품을 제외한 농식품만 지원 대상으로 규정하였다는 이유로 조례안이 평등원칙에 위반된다고 하기는 어려울 것으로 보입니다.
아울러, 동 조례안이 근거로 삼고 있는 농어업식품기본법에서는 농업과 어업을 포괄하는 “농어업”과 “농어촌”의 지속가능한 발전과 농어업인의 소득안정, 삶의 질을 향상시키기 위한 전반적인 정책 수립·추진에 관한 지방자치단체의 책무를 규정하고 있으나, 조례안은 이러한 지방자치단체의 책무를 조례로써 특정 범위로 한정하거나 동 법에 따른 지방자치단체의 어업인에 대한 지원가능성을 배제하는 것도 아니므로, 그 지원 대상을 농업인과 농식품으로 규정하였다는 이유만으로 조례안이 농어업식품기본법에 위반된다고 할 수도 없을 것입니다.
다. 질의 다에 대하여
하나의 법령에서 규율하고자 하는 대상이나 사항이 다른 법령에서 규율하고 있는 것과 중복되거나 상호 연관되어 있는 경우 법령 간 충돌을 피하고 상호 조화를 도모하기 위하여 다른 법령과의 관계에 관한 규정을 두게 되는데, 이러한 규정을 두는 경우에는 다른 법령과의 적용상 선후관계를 구체적으로 명확하게 표현하여야 할 것입니다.
이러한 원칙에 비추어 조례안 제4조제1항의 내용을 살펴보면, 그 규정방식이 다른 조례와의 관계를 지나치게 포괄적으로 규정한 것으로서 실제 조례 해석상 다른 조례와의 저촉문제 등 혼란을 일으킬 소지가 많으므로 입법기술적인 차원에서 바람직하다고 할 수는 없을 것으로 보이지만, 동 조례안이 옥천군의 자치법규 체계상 옥천푸드에 관한 기본조례의 성격을 가진다는 것을 나타내기 위한 추상적이고 선언적 의미의 규정으로 해석한다면 동 규정을 두는 것이 가능하다고 볼 수도 있을 것입니다.
그런데, 조례안 제4조제2항에서는 더 나아가 옥천푸드 관련 내용을 담고 있는 기존 조례를 동 조례와 부합하도록 개정하여야 한다고 명시하고 있는바, 이러한 규정을 둠으로써 기존 조례 중 동 조례안과 상충되는 내용이 개정 되지 아니한 상태로 있는 경우 해당 규정의 효력 여부가 문제될 수 있고, 상위법령의 위임에 따른 규정까지 동 조례안을 통하여 개정하도록 규정할 수는 없으며, 조례 입안자에게 지나친 의무를 부여하는 조항이라는 점을 고려할 때, 이러한 규정을 두는 것은 타당하지 아니한 것으로 보입니다.
라. 질의 라에 대하여
먼저, 「지방자치법」 제22조 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 ‘그 사무’(자치사무, 단체위임사무 또는 기관위임사무로서 조례제정권을 위임한 경우)에 대하여 조례를 제정하도록 규정하고 있고, 농어업식품기본법 제14조 및 같은 법 시행령 제8조에서는 농림수산식품부장관은 농어업·농어촌 및 식품산업 발전계획(이하 “기본계획”이라 함)을 세우고, 광역시장·도지사 및 특별자치도지사(이하 “시·도지사”라고 함)는 기본계획과 그 관할 지역의 특성을 고려하여 광역시·도·특별자치도 농어업·농어촌 및 식품산업 발전계획(이하 “시·도계획”이라 함)을 세우고 시행하며, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 시·도계획과 그 관할 지역의 특성을 고려하여 해당 시ㆍ군ㆍ구의 농어업·농어촌 및 식품산업 발전계획(이하 “시·군·구계획”이라 함)을 세우고 시행하도록 규정하고 있고, 농어업식품기본법 제16조에서는 농림수산식품부장관이 각 시·도계획 및 시·군·구계획에 대하여 기본계획과의 연계성, 추진실적 및 성과 등을 평가하여 그 결과에 따라 예산을 차등 지원할 수 있도록 규정하고 있습니다.
이에 따르면, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 농림수산식품부장관이 수립한 기본계획과 그 지역적 특성을 고려하여 시·도지사가 수립한 시·도계획을 기준으로 하여 시·군·구계획을 작성하게 되므로 시·군·구계획은 상급기관의 계획과 밀접한 관련이 있고, 농어업식품기본법은 위와 같은 계획의 체계 외에 상급기관이 그 시행결과를 평가하고 결과에 따라 예산을 차등 지원할 수 있는 규정도 두고 있어, 농어업·농어촌 및 식품산업 관련 정책은 지역적 특성을 고려하는 외에 일련의 계획에 근거한 하나의 체계를 이루어 전국적으로 시행되고 있다고 볼 수 있으므로 이러한 농어업식품기본법에 따른 시·군·구계획에 옥천군 조례에 따른 옥천푸드 육성·지원계획을 명시적으로 연계하여 동 계획이 ‘군계획’의 일부인 것으로 규정하는 것에는 신중을 기할 필요가 있습니다.
물론, 농어업식품기본법령에서도 군수가 시·도계획의 범위 내에서 그 지역 특성을 고려하여 시·군·구계획을 수립할 수 있도록 규정하고 있으므로, 옥천푸드 육성·지원계획이 그 지역 특성을 고려한 시·군·구계획의 내용 중 하나로 포섭된다고 볼 수도 있을 것이지만, 조례에서 이를 명시적으로 규정할 경우 조례의 규정으로 인하여 구체적인 시·도계획의 내용과 배치되는 내용이 시·군·구계획으로 수립되는 결과를 가져올 수도 있고, 시장·군수·구청장이 수립하는 계획은 매년 수립되는 것으로서 기본계획 및 시·도계획의 내용과 지방자치단체의 사정에 따라 그 내용이 매년 달라질 수 있는 것인데, 그 때마다 이를 조례화시키는 경우 계획의 변경에 따라 조례를 즉시 개정하거나 변경내용을 반영하기 어려워 시행 등에 차질이 생길 수 있는 문제점 등이 발생할 수 있다는 점을 고려해야 할 것입니다.
아울러, 조례안 제7조에서는 옥천푸드 육성·지원계획의 수립 및 변경에 관한 사항에 대하여 옥천푸드 육성·지원 위원회에서 심의하도록 규정하고 있는데, 농어업식품기본법 제15조에서는 시·군·구에 시·군·구 농어업·농어촌및식품산업정책심의회를 두고 시·군·구계획의 수립 및 변경에 관한 사항을 심의하도록 규정하고 있으므로, 옥천푸드 육성·지원계획을 시·군·구계획의 일부로 규정하는 이상, 옥천푸드 육성·지원계획의 경우에는 조례로 설치하는 위원회의 심의와 농어업식품기본법에 따른 위원회의 심의를 중복적으로 거치게 되어 두 위원회 기능이 중복되는 문제도 있습니다.
따라서, 옥천푸드 육성·지원계획을 지방자치단체의 자치사무에 대한 별도의 계획으로 수립·시행하도록 규정하는 것은 별론으로 하고, 농어업식품기본법에 따라 시·군·구에서 수립·시행하는 “농어업·농어촌 및 식품산업 발전계획”의 일부로서 옥천푸드 육성·지원계획을 수립·시행하도록 규정하는 것은 신중하게 판단해야 할 것으로 보입니다.
마. 질의 마에 대하여
조례안 제20조제1항에서는 옥천군에서 설치하는 옥천푸드 종합센터(이하 “종합센터”라 함)의 운영을 공공성과 전문성을 갖춘 민간단체에게 위탁할 수 있도록 규정하고, 같은 조 제2항에서는 위탁사업자는 옥천푸드사업을 대행할 수 있다고 규정하고 있는바, 이는 공유재산에 해당하는 종합센터 시설의 관리뿐만 아니라 옥천푸드 관련 사업의 시행 등의 사무를 공공성과 전문성을 갖춘 민간단체에 위탁하여 수행하게 하려는 것으로서, 「공유재산 및 물품관리법」 제27조와 「지방자치법」 제104조제3항에서는 각각 공유재산의 관리 사무와 지방자치단체의 장의 권한에 속하는 사무 중 조사·검사·검정·관리업무 등 주민의 권리·의무와 직접 관련되지 아니하는 사무를 민간에 위탁할 수 있도록 규정하고 있으므로, 이에 근거하여 지방자치단체의 조례로서 공유재산에 해당하는 종합센터의 관리 사무 및 자치사무에 해당하는 옥천푸드사업의 수행에 관한 사무를 위탁할 수 있도록 규정하는 것은 가능하다 할 것입니다.
다음으로, 조례안 제20조제2항 후단에서는 공익적 목적으로 설립된 영농법인·사회적기업·생산자단체 등에 우선권을 줄 수 있다고 규정하고 있는데, 이 때 ‘우선권’을 준다는 것이 어떤 의미인지 명시하고 있지 아니하여 조례안의 문언만으로 그 의미를 도출하기는 어렵다고 할 것이나, 만약 조례안 제20조제2항의 후단의 규정이 수탁자의 지원자격을 「공유재산 및 물품 관리법」 제27조제6항 및 같은 법 시행령 제19조제1항의 해당 행정재산을 관리하기에 적합한 자 또는 옥천군수의 권한에 속하는 옥천푸드 사업을 수행하기 적합한 전문성·자격을 갖춘 자에 영농법인·사회적기업·생산자단체 등이 해당한다고 판단하여 수탁자의 자격 중 하나로서 위 단체 등을 예시한 것이라면 가능하다고 볼 여지가 있다고 할 것입니다.
그러나, 영농법인·사회적기업·생산자단체 등에 우선권을 줄 수 있다는 규정내용은 위탁사업자 선정 시 수의계약의 방법으로 하거나, 공개경쟁입찰로 하되 위 단체 등에게 가점을 부여하는 등의 방법으로 위 단체를 우선 선정한다는 것으로 볼 소지가 크다고 할 것인데, 이는 관리위탁 그 자체가 아닌 관리위탁을 위한 계약의 방법에 관하여 규정한 것으로서, 이러한 계약의 방법에 관해서는 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 일반법적 성격을 가지는「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」이 제정되어 있는바, 같은 법 제9조와 같은 법 시행령 제25조 등에서는 계약의 방법, 수의계약의 요건 등에 관하여 규정하고 있고, 「공유재산 및 물품관리법」 제27조, 제97조 및 같은 법 시행령 제19조에서도 공유재산의 관리 위탁에 관하여 규정하면서 그 위탁계약의 방법에 관해서는 특별한 규정을 두지 아니하고 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」을 준용하도록 하고 있으므로, 결국 종합센터의 관리 위탁이나 옥천푸드 관련 사무의 위탁에 있어서 위탁 계약의 방법은 지방계약법령에 따라야 하는 것이고, 법령의 위임 없이 지방자치단체의 조례로 그 사무의 위탁 계약의 방법에 관하여 별도로 규정하는 것은 바람직하지 아니한 것으로 보입니다.
따라서, 공익적 목적으로 설립된 영농법인, 사회적기업, 생산자단체 등에 우선권을 줄 수 있도록 하는 조례안 제20조제2항이 위탁 계약의 방법에 관한 규정이라면, 동 규정을 두는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
바. 질의 바에 대하여
「지방자치법」 제15조제1항에서는 일정한 자격을 갖춘 지방자치단체의 주민이 조례를 제정ㆍ개정하거나 폐지할 것을 청구할 수 있도록 하면서, 같은 조 제2항에서는 주민이 조례의 내용으로 청구할 수 없는 사항을 열거하고 있는바, 같은 항 제3호에서는 행정기구를 설치하거나 변경하는 것에 관한 사항은 조례 청구대상에서 제외하고 있으므로 행정기구를 설치하는 내용은 주민의 조례 청구대상에서 제외된다고 할 것입니다.
이에 따라 정책실현도를 높이기 위해 행정과 주민을 매개하고, 다양한 지역공동체 육성 및 자립을 돕는 공공형 지원조직(이하 “중간지원조직”이라 함)을 주민청구조례로 설치할 수 있는지에 대하여 살펴보면, 조례안 제20조제5항에서는 종합센터의 원활한 운영을 위하여 행정 내 별도의 중간지원조직을 둘 수 있다고 규정하고 있는데, 이러한 중간지원조직이 「지방자치법」 제15조제2항제3호의 행정기구로서 「지방자치법」 제112조 및 그 위임을 받은 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」에 따라 설치된 행정기구인 조직이라면 「지방자치법」 제15조에 따라 주민이 조례 제정을 청구할 수 있는 대상에서 제외된다고 할 것이나, 행정기구가 아닌 위원회 형태의 협의체라면, 「지방자치법」 제116조의2에서는 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 조례로 정하는 바에 따라 위원회 등의 자문기관을 설치ㆍ운영할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제80조부터 제80조의3까지의 규정에서 자문기관의 설치요건 등을 규정하고 있으므로 지방자치법령에 따라 조례로 위원회를 설치하는 것은 가능하다고 할 것입니다.
다만, 조례안 제2조와 제20조 등의 규정 내용만으로는 조례안에서 설치하고자 하는 중간지원조직의 성격을 명확하게 파악하기 힘들다 할 것이므로, 오해의 소지를 없애기 위해서는 중간지원조직의 기능 및 구성 등을 조례로 명확하게 규정할 필요는 있다고 할 것입니다.
따라서, 조례안에서 규정하고 있는 중간지원조직이 행정기구가 아닌 위원회 형태의 협의체에 해당한다면 조례로 위원회를 설치하는 것은 가능하다고 할 것이나, 중간지원조직의 성격을 명확히 규정할 필요가 있을 것으로 보입니다.
사. 질의 사에 대하여
「지방자치법」 제22조 단서에 따르면, 조례로 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 합니다.
그런데, 조례안 제28조제2항에서는 대규모점포, 의료기관, 공장, 학교 등의 기관·단체 등에 위원회의 심의를 거쳐 옥천푸드 인증 농식품 판매장소를 지정할 수 있도록 하고 지정한 후에는 그 사실을 옥천군 홈페이지 등에 공표하며, 같은 조 제3항에서는 제1항(제2항을 오기한 것으로 추정)에 따라 지정된 기관·단체 등에서는 해당 판매장소를 설치·운영하도록 적극 노력해야 한다고 규정하고 있는바, 비록 그 내용이 선언적이고 권고적으로 규정되어 있다고 하더라도 법령의 위임 없이 조례로 주민의 의무를 규정하는 것은 바람직하지 아니하고, 특히 조례안 제28조제2항과 같이 지방자치단체가 일방적으로 판매장소를 지정하고, 그 지정 사실을 지방자치단체의 홈페이지 등에 공표하도록 할 경우 이는 사실상 민간 기관·단체 등에 대하여 판매장소의 설치 및 운영을 강제하는 수단이 될 수 있습니다.
따라서, 대규모점포, 의료기관, 공장, 학교 등 특정 기관 또는 단체 등에 옥천푸드 인증 농식품 판매장소를 지정하고, 지정된 기관·단체 등은 옥천푸드 인증 농식품 판매장소를 설치·운영하도록 노력하도록 규정한 조례안의 내용은 그 선언적·권고적 규정 형식에도 불구하고 주민에게 의무를 부과하는 내용이 될 수 있는바, 「지방자치법」 제22조 단서의 취지에 비추어 바람직하지 아니한 것으로 보입니다.
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