이유
「지역보건법 시행령」 제11조제3항에서는 ‘보건소장은’ 시장·군수·구청장의 지휘·감독을 받아 보건소의 업무를 관장하고, 소속 공무원을 지휘·감독하며 관할 ‘보건지소’와 「농어촌등 보건의료를 위한 특별조치법」 제2조제4항의 규정에 의한 ‘보건진료소의 직원 및 업무에 대하여 지도·감독’한다고 규정하고 있는바, 법령상 보건지소 및 보건진료소의 직원에 대한 지도·감독 권한은 보건소장에게 부여되고 있는 것으로 보입니다.
행정권한의 위임·위탁은 법령에 의하여 권한을 부여받은 행정기관이 그 권한의 일부를 다른 행정기관·지방자치단체 등에 맡겨 수임·수탁기관의 명의와 책임으로 그 권한을 행사하도록 하는 것으로서, 법령에 의하여 정하여진 행정관청의 권한을 위임·위탁하는 것은 법령이 정한 권한의 분배를 대외적으로 변경하는 것이므로 원칙적으로 법령에 근거가 있거나 업무의 성격이나 법령취지 등이 위임ㆍ위탁의 법리에 따라 권한을 이전시킬 수 있는 것이어야 할 것입니다. 그런데, 보건소장의 권한의 근거가 되는 「지역보건법 시행령」에서는 보건소장의 권한을 위임·위탁할 수 있도록 하는 규정을 별도로 두고 있지 않고, 보건ㆍ의무 분야에 전문성을 가진 자들로 보건지소 등을 구성하도록 하고 이러한 보건지소 등의 업무와 직원 관리 등에 대해서 규정하고 있는 「지역보건법 시행령」의 구조 또한 보건소장의 업무권한을 일반 행정업무를 담당하는 읍ㆍ면장에게 위임이 가능하도록 한 것으로 보기는 어려우므로, 보건소장의 업무권한으로 된 것을 보건의료 업무와 관련이 적은 읍ㆍ면장에게 위임하는 것은 어려운 것으로 보입니다.
또한, 「지방자치법」 제104조제1항에서는 ‘지방자치단체의 장’은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 보조기관, 소속 행정기관 또는 하부행정기관에 위임할 수 있다고 규정하고 있으나, 「지방자치법」 제113조와 같은 법 제117조에 따를 때, 보건소와 읍·면장은 각각 지방자치단체의 직속기관 및 하부행정기관이므로, 보건소장의 권한을 읍ㆍ면장에게 이전하는 이 건과 같은 지방자치단체 하부 기관들끼리의 권한 이전이나 사무배분 문제에 대하여 「지방자치법」 제104조제1항이 근거가 되기는 어렵다고 할 것입니다.
한편, 보건소장의 보건지소 및 보건진료소 직원에 대한 지도·감독에 관한 사무를 「지방자치법」 제9조제2항제1호라목의 산하(傘下) 행정기관의 지도·감독 또는 같은 항 제2호마목의 보건진료기관의 설치·운영에 해당된다고 보아 ‘지방자치단체 장의 권한’에 속하는 사무로 본다면 사무위임 조례를 개정하여 이를 읍·면장에게 위임할 수 있는 방안을 고려할 수는 있겠으나, 보건소는 「지방자치법」 제113조 및 같은 법 시행령 제75조에 따라 사무의 성격상 별도의 전문기관에서 수행하는 것이 효율적이라는 이유로 설치된 직속기관이고, 「지역보건법」 제10조 및 같은 법 시행령 제7조에서는 보건의료를 위하여 보건소를 설치하도록 한 후 그 관리권한을 보건소장에게 명시적으로 주고 있는 점을 고려할 때, 이를 다시 「지방자치법」을 인용하여 ‘지방자치단체의 장’의 권한으로 보아 위임의 논리를 구성할 실익은 없다고 할 것이므로, 사무위임조례 등을 개정하여 읍ㆍ면장에게 위임ㆍ위탁 하는 것은 타당하지 않은 것으로 보입니다.
아울러, 「지역보건법」 제9조의 보건소 관장업무의 전문성, 같은 법 제12조 및 「지역보건법 시행령」 제10조·제11조에 따라 보건소에 배치되는 인력의 전문성을 고려할 때 업무 및 직원에 대한 지도·감독에 관한 사무 중 보건의료와 관련이 없는 부분을 구분하여 보건소장이 아닌 자에게 위탁하는 것도 쉬운 일은 아닌 것으로 보이고, 설령 가능하다고 하더라도 보건소장의 권한 중 직원에 대한 지도·감독 사무만 별도로 분리하여 읍·면장에게 위탁하는 근거를 마련하는 것이 바람직하다고 할 수 없을 것으로 보입니다.
다만, 도서(島嶼) 읍·면 지역의 보건지소 및 보건진료소 직원에 대한 지도·감독의 경우 지리적 여건상 보건소장이 수행하기 힘든 점이 있음을 고려하여 읍·면장이 수행하도록 하려는 현실적인 필요성 등이 인정된다면, 보건지소 및 보건진료소 직원에 대한 전문적인 보건의료 사무가 아닌 출·퇴근 등 일상적인 복무관리 등에 한하여 보건소장을 대행하여 조례가 아닌 복무관리지침 등과 같은 훈령으로 사실상 읍·면장이 수행하도록 할 수는 있을 것입니다.
결론적으로, 「지방자치법」상 지방자치단체의 직속기관인 보건소에 두는 보건소장의 권한 중 보건지소 및 보건진료소 직원에 대한 지도·감독에 관한 사무를 지방자치단체의 하부행정기관인 읍·면장이 그 명의와 책임으로 수행하도록 하는 것은 법령에 근거가 있거나 업무의 성격이나 법령취지 등이 위임ㆍ위탁의 법리에 따라 권한을 이전시킬 수 있는 것이어야 할 것인데, 보건지소 등의 관리ㆍ감독에 관한 지역보건법령의 취지 및 구조를 살펴볼 때 보건지소와 보건진료소 직원에 대한 복무 권한을 읍·면장에게 위임할 수는 없는 것으로 보이고, 지방자치단체 및 그 장에게 속하는 권한의 위임을 규율하는 사무위임 조례 또는 규칙으로 정할 수도 없을 것으로 보입니다.
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