이유
「지방자치법」 제22조에 따르면, 지방자치단체는 법령의 범위 내에서 그 사무에 관하여 자치조례를 제정할 수 있고, 이 때 그 사무란 같은 법 제9조에서 말하는 지방자치단체의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무를 가리키므로 지방자치단체가 자치조례를 제정할 수 있는 것은 원칙적으로 이러한 자치사무와 단체위임사무에 한정된다고 할 것인데, 이 사안의 경우 지방자치단체장의 공약사항 이행의 관리·점검에 관하여 규율하는 상위법령이 존재하지 아니하므로 이러한 사무가 지방자치단체의 자치사무에 해당한다면 조례제정이 가능하다고 할 것입니다.
먼저, 「지방자치법」에 따르면, 지방자치단체장은 해당 지방자치단체의 집행기관으로서 외부에 대해 지방자치단체를 대표하고 지방자치단체의 사무를 통할하며, 지방자치단체의 의사를 내부적으로 결정하는 최고의결기구로서의 지방의회와 견제와 균형의 관계에 서는 지위에 있으나, 공약사항은 지방자치단체장 선거에 입후보한 자연인이 선거과정에서 지방자치단체장으로 선출될 경우 이행할 사항을 공표하고, 그 이행을 정치적으로 약속한 것으로서, 선거과정에서 제시된 공약사항은 이를 제시한 후보가 단체장으로 선출되었다하여 지방자치단체의 사무로써 바로 시행되는 것이 아니라, 해당 지방자치단체의 정책으로 채택될 때 비로소 시행 대상이 되고 자치사무로서의 성격을 가지는 것입니다.
아울러, 공약사항 중에는 그 시행을 위해서는 법령이나 조례의 제정ㆍ개정을 요하거나, 중앙행정기관 등 다른 행정기관의 허가ㆍ인가 등을 받거나 협의를 거쳐야 하는 것도 있을 수 있는바, 공약사항이라고 해서 집행기관이 바로 그에 대한 시행권한을 가지는 것도 아니므로, 지방자치단체장이 선거과정에서 후보자로서 제시한 공약사항의 시행 여부는 정치적인 책임 추궁의 대상이 될 수는 있을 것이나 직접적으로 지방자치단체의 사무 통할과 관련하여 견제 대상이 되는 것은 아니라고 할 것입니다.
종합하면 공약사항은 지방자치단체장에 입후보한 자연인이 사전에 정치적으로 약속한 것이어서, 해당 후보가 지방자치단체장으로 선출되었다 하더라도 공약사항에 대해 이행하여야 할 정치적 의무를 가질 뿐, 바로 지방자치단체장이 공약사항을 시행할 법적인 의무를 진다거나 그 시행에 관한 법적인 권한을 가진다고 할 수 없는바, 그러한 공약사항이나 그 공약사항의 이행이 지방자치단체의 사무에 해당한다고 볼 수는 없을 것으로 보입니다.
이처럼 공약사항이나 그 이행이 지방자치단체의 사무에 속하지 않는다면, 그 이행을 관리·점검하는 것 역시 지방자치단체의 사무에 속한다고 할 수 없을 것이므로, 공약사항 이행의 관리·점검 의무를 조례로 정하는 것은 조례로 제정할 수 있는 사항적 범위를 벗어나 「지방자치법」 제22조에 위배될 소지가 있는바, 이는 조례제정을 통해 법적으로 관리·감독하기 보다는 정치적 책임의 문제로 접근해야 할 사항으로 보입니다.
아울러, 「지방자치법」은 지방의회와 지방자치단체장에게 각각 의결기관과 집행기관으로서의 독자적 권한을 부여하고 상호 견제와 균형을 이루도록 하고 있으므로, 법률에 특별한 규정이 없는 한 「지방자치법」이 규정하고 있는 지방자치단체의 집행기관과 지방의회의 고유권한에 관하여는 조례로써 이를 침해할 수 없고, 나아가 지방의회가 지방자치단체장의 고유권한이 아닌 사항에 대하여도 그 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해하는 것은 지방자치법의 관련 규정에 위반되어 허용될 수 없다고 할 것인데(대판 2001. 11. 27. 선고, 2001추57 판결례 참조), 지방자치단체장의 공약사항의 이행을 관리·점검하는 제도의 시행 여부 및 그 시행을 추진하는 방법 등은 지방자치단체장의 재량에 맡겨져 있다고 보아야 하므로, 지방의회가 조례제정을 통하여 공약사항 이행의 관리·점검에 관하여 규정하는 것은 지방자치단체장의 고유권한을 침해할 소지가 있습니다.
한편, 조례안 제2조제1호에서는 ‘공약사항’을 광명시장이 선거과정에서 선거공약서, 공약자료집, 정책질의 답변, 그 밖의 방법으로 시민들에게 약속한 사항으로 정의하고 있는데, 이러한 규정은 지나치게 포괄적인 것으로서 동 조례안을 이행하여야 할 의무자가 다른 도움 없이 조례의 규율 대상을 확정하기 어려울 것으로 보이는바, 법적 명확성의 원칙에 반할 소지도 있습니다.
결론적으로, 지방자치단체장의 공약사항의 이행을 관리·점검하는 내용을 지방자치단체장이 내부규칙 등을 제정하여 집행에 참고할 수 있는 점 등은 별론으로 하고, 지방의회가 조례제정을 통하여 규율하려는 것은 조례의 규율 범위를 벗어난 것으로 보이며, 또한 지방자치단체장의 권한을 침해할 소지가 있으므로 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
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