이유
가. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제22조에 따르면, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고, 다만 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 하며, 같은 법 제113조 및 같은 법 시행령 제75조에서는 지방자치단체로 하여금 그 소관 사무의 범위 안에서 별도의 전문기관에서 수행하는 것이 효율적인 사무의 경우에는 조례로써 보건진료기관 등을 직속기관으로 설치할 수 있도록 규정하고 있습니다.
그리고, 「농어촌 등 보건의료를 위한 특별조치법」(이하 “농어촌보건의료법”이라 함) 제15조에서는 의료취약지역의 주민에 대한 보건의료를 행하게 하기 위한 보건진료소를 ‘도농복합형태의 시의 시장’ 등이 설치·운영할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제21조에서는 보건진료소의 운영 지원 등을 위하여 주민으로 구성되는 보건진료소운영협의회를 두고, 그 조직과 운영에 관하여 필요한 사항은 당해 지방자치단체의 조례로 정하도록 하고 있는데, 이 사안에서는 이처럼 농어촌보건의료법에서 ‘협의회’의 조직과 운영에 관하여는 명시적으로 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 위임하면서, ‘보건진료소’의 설치 및 운영에 관하여는 명시적으로 조례로 정하도록 규정하고 있지 아니함에도 불구하고, 진료비 등의 징수 및 감면(안 제2조), 재정 및 회계(안 제3조), 수입의 납부(안 제4조) 등 보건진료소의 운영에 관한 사항을 포항시 조례로 규정할 수 있는지가 문제됩니다.
먼저, 「포항시 보건진료소운영협의회 조례 전부개정조례안」 제2조부터 제4조까지에서 규정하고 있는 사항은 보건진료소의 재무회계 처리나 진료비 감면 등 그 운영에 관하여 규정한 것으로서 「지방자치법」 제22조 단서에 따른 주민의 권리제한이나 의무부과에 관한 사항에는 해당하지 않는바, 조례의 개정을 위하여 농어촌보건의료법의 개별적인 위임근거가 필요한 것으로 보이지는 않습니다.
그렇다면, 조례안에서 규정하고 있는 보건진료소의 운영에 관한 사무가 국가나 광역지방자치단체의 사무가 아닌 포항시의 소관 사무에 해당한다면 「지방자치법」 제22조에 따른 자치조례로써 해당 내용을 규정할 수 있을 것인바, 「지방자치법」에 따른 조례 제정의 가능성과 농어촌보건의료법의 규정 내용 등을 종합하여 판단하여 보면, 지방자치단체의 사무범위에 관하여 규정하고 있는 「지방자치법」 제9조제2항제2호마목에서는 “보건진료기관의 설치·운영”을 지방자치단체의 사무로 규정하고 있고, 지방자치단체의 종류별 사무를 규정하고 있는 같은 법 시행령 별표 1에서는 “보건진료소의 설치·운영”을 시·군·자치구의 사무로 규정하고 있으며, 농어촌보건의료법 제15조에서는 보건진료소의 설치 및 운영을 도농복합시의 시장 및 군수의 권한으로 규정하고 있고, 그 비용에 대해서는 국가 또는 광역자치단체에서 ‘부담’하는 것이 아니라 일부를 ‘보조’할 수 있도록 규정하고 있는 점 등을 고려하면, 농어촌보건의료법에 따른 보건진료소의 설치 및 운영 사무는 해당 지역의 의료현실 등을 고려하여 도농복합시와 군에서 자체적으로 수행하는 자치사무라 할 것이고, 이에 따라 포항시에서는 보건진료소의 운영에 관한 조례를 제정할 수 있다 할 것입니다.
다음으로, 「지방자치법」 제22조에 따른 자치조례의 경우에도 법령의 범위 안에서 규정할 수 있는 것인바, 조례안의 구체적인 내용이 상위법령에 위배되는지 여부를 살펴보면, 조례안 제2조에서는 보건진료소의 진료비는 보건복지부장관이 고시한 보건진료소 진료수가기준에 준하여 징수하되, 「포항시 보건소 및 보건지소 이용 조례」 제8조를 준용하여 진료비 등을 감면할 수 있도록 규정하고 있는데, 농어촌보건의료법 제25조에서는 보건진료소의 진료수가기준은 보건복지부장관이 정하는 바에 의한다고 규정하고 있을 뿐, 진료비 등의 감면에 관해서는 규정하고 있지 아니하나, 진료비 등의 감면은 보건진료소의 운영에 관한 사항으로서, 진료비는 보건복지부장관이 고시한 보건진료소 진료수가기준에 따라 책정하되, 보건진료소 이용자 중 특별한 사유가 있는 자 등에 대하여 감면혜택을 부여하는 내용을 조례로 정하는 것이 농어촌보건의료법 제25조에 위배된다고 할 수는 없을 것으로 보입니다.
또한, 조례안 제3조에서는 보건진료소의 자산, 수수료, 진료수입 및 회계사무에 관하여는 「포항시 재무회계 규칙」을 준용하도록 규정하고 있는데, 보건진료소는 농어촌보건의료법에 따라 지방자치단체가 설치하여 운영하는 지방자치단체의 직속기관으로서 보건진료소에서 징수하는 진료비 등 각종 수입은 ‘세외수입’에 해당하는 지방자치단체 재정수입으로 보아야 할 것인바, 이러한 재정수입에 관해서는 농어촌보건의료법에서 보건진료소의 재정에 관하여 별도로 규정하고 있는 사항을 제외하고는 지방자치단체의 재정 및 회계에 관한 기본원칙을 정하고 있는 「지방재정법」이 적용될 것이므로, 지방재정법령 및 해당 지방자치단체의 재무회계규칙에 따라 보건진료소의 재정과 회계를 처리하면 될 것이고, 이러한 내용을 굳이 조례로 다시 규정할 필요는 없을 것입니다. 그런데, 현행 「포항시 보건진료소운영협의회 조례」에서는 제8조에서 협의회가 보건진료소의 진료수입을 기금으로 설치하여 보건진료소의 예산을 편성하고 운영하도록 규정함으로써, 그동안 협의회에서 진료수입을 별도로 관리· 운영해온 것으로 보이는데, 이번 조례 개정을 통하여 협의회가 진료수입을 별도로 관리·운영할 수 있는 근거를 삭제하고, 이를 일반회계로 편입하여 운영하려는 것으로 보이는바, 그동안 협의회의 재정으로 관리하던 진료수입이 포항시의 일반회계로 편입되어 지방재정법령에 따라 관리된다는 점을 명확히 하기 위하여 조례안 제3조와 같은 규정을 두는 것은 가능할 것으로 보입니다.
마지막으로, 조례안 제4조에서는 보건진료소의 진료비 및 수수료 등의 비용은 당일 징수·납부를 원칙으로 하되, 부득이하여 보건진료소가 보관하는 현금의 보관 한도액은 20만원으로 한다고 규정하고 있는데, 「지방재정법」 제63조제2항 및 같은 법 시행령 제76조에 따르면, 수입금출납원이 지방세와 그 밖의 세입을 직접 수납할 때에는 금고의 소재지에서 수납한 경우에는 그 다음날까지, 그 밖의 경우에는 5일 이내에 해당 지방자치단체의 금고에 납입하여야 한다고 규정하고 있는바, 조례안 제4조에서 진료비 등의 보관 한도액을 규정하더라도, 지방재정법령에 따른 금고 납입기일을 준수하여야 할 것이므로, 그 납입기일을 함께 명시하는 것이 바람직할 것으로 보입니다.
결론적으로, 진료비 등의 징수 및 감면(안 제2조), 보건진료소의 재정 및 회계(안 제3조), 진료비 등의 납부(안 제4조) 등 보건진료소의 운영에 필요한 사항을 포항시 자치조례로 규정할 수 있을 것으로 보이나, 진료비 등의 금고 납입에 관한 규정은 지방재정법령에 따른 금고 납입기일을 준수하도록 명시할 필요는 있을 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
지방자치단체는 「지방자치법」 제22조에 따라 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고, 「지방재정법」 제17조제1항에 따르면 지방자치단체는 원칙적으로 “개인” 또는 “공공기관이 아닌 단체”에 기부ㆍ보조 등을 하는 것이 제한되나, 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 국고보조재원에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우(제2호), 용도를 지정한 기부금에 의한 경우(제3호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업의 수행이 불가능한 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정하는 경우(제4호)에는 기부·보조 등의 지출이 가능합니다.
먼저, 이 사안 협의회는 농어촌보건의료법 제21조와 「포항시 보건진료소운영협의회 조례」에 따라 주민들의 참여로 설치된 법인격 없는 단체로서, 농어촌보건의료법령에 지방자치단체에서 협의회를 재정적으로 지원할 수 있는 직접적인 근거는 없으나, 협의회는 보건진료소의 운영 지원과 운영에 관한 건의 등 법률에 따른 업무를 수행하기 위하여 법률과 조례에 따라 설치된 단체라는 점에서 지방자치단체가 「지방재정법」 제17조제1항에 따른 제한을 받지 아니하고 보조할 수 있는 ‘공공기관(해당 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 지방자치단체가 권장하는 사업을 하는 기관으로서 그 목적과 설립이 법령 또는 그 지방자치단체의 조례에 정하여진 기관)’에 해당하는 것으로 보이는바, 포항시에서 협의회의 업무 수행을 위하여 필요한 비용을 보조하는 것은 가능하다 할 것입니다.
그런데, 조례안 제12조에서는 협의회가 아닌 ‘협의회장’에게 그 활동수당을 보조하도록 규정하고 있는바, 농어촌보건의료법령에서 협의회장 직위의 존재 여부를 비롯하여 협의회의 조직, 임무 등에 관하여 아무런 규정을 두고 있지 않은 상태에서 협의회장에 대하여 지원금 등을 지급할 수 있도록 규정하는 것은 지방자치단체가 “공공기관”이 아닌, 직접 특정 “개인”에 대하여 지출하는 것으로 볼 수 있으므로, 이러한 지출은 「지방재정법」 제17조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에만 가능할 것입니다.
먼저, 협의회장에게 활동수당을 지급하는 것이 「지방자치법」 제9조제2항제2호마목에서 예시하고 있는 자치사무에 해당한다고 보아 이를 위 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 따른 법률에 규정이 있는 경우로 보거나, 보건진료소의 운영이 지방자치단체가 권장하는 사업으로서, 협의회장에게 활동수당을 지급하지 아니하면 보건진료소 운영 등이 불가능하다고 인정하여 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는 것으로 본다면, 이를 조례로 규정하는 것이 「지방재정법」 제17조에 반드시 위배된다고 단정짓기는 어려울 것이나, 농어촌보건의료법령상 협의회나 협의회의 장 개인에게 활동비라는 보조금을 줄 수 있는 근거를 찾을 수 없고, 농어촌보건의료법령에는 협의회의 설치에 관하여만 규정하고 있을 뿐, 협의회장의 직위의 존재 여부, 임무 등에 관하여 별도의 규정이 없는바, 이에 대하여 활동수당을 지급하도록 규정하는 것은 개인에 대한 보조금 지급을 제한적으로 허용하고 있는 「지방재정법」 제17조제1항의 취지에 부합하지 않는 면이 있습니다(법제처 2012. 4. 24. 회신 자치법규 의견제시 12-0138 회신례 취지 참조).
따라서, 협의회장에게 활동수당을 지급하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제1호 또는 제4호에 해당된다고 보면, 이를 조례로 규정하는 것이 「지방재정법」 제17조에 반드시 위배된다고 단정짓기는 어려울 것이나, 농어촌보건의료법령에는 협의회의 설치 근거와 업무만 규정하고 있을 뿐, 협의회장의 선출방법, 임무 등에 관하여 별도의 규정이 없는데도 불구하고 협의회가 아닌 협의회장에게 직접 활동비를 지급하는 것은, 개인에 대한 보조금 지급을 제한적으로 허용하고 있는 「지방재정법」 제17조 취지에 부합하지 않는 면이 있으므로, 원칙적으로 협의회가 법률에 따른 업무를 수행하는 데 지원이 필요하다면 ‘협의회’에 지급해야 할 것이고, 협의회장이 협의회의 대표로서 법률에 따른 협의회의 업무를 수행하는 데 필요한 활동비를 지급할 필요가 있다면 이를 ‘협의회’에 지급하도록 한 후 내부적인 규정이나 실질 활동 내역에 따라 회장에게 사실상 보조하게 하는 방안 등을 강구할 수 있는지 여부는 별론으로 하고, 직접 ‘협의회장’에게 지급하는 것으로 규정하는 것이 바람직한 것으로 보이지 않습니다.
다. 질의 다에 대하여
「기부금품의 모집 및 사용에 관한 법률」(이하 “기부금품모집법”이라 함) 제5조제1항 및 같은 조 제2항 본문에서는 국가나 지방자치단체 및 그 소속 기관·공무원과 국가 또는 지방자치단체에서 출자·출연하여 설립된 법인·단체는 기부금품을 모집하거나, 법령에 다른 규정이 없는 한, 자발적으로 기탁하는 금품이라도 접수할 수 없다고 규정하고 있습니다.
그런데, 농어촌보건의료법령 및 「포항시 보건진료소운영협의회 조례」에 따르면, 협의회는 관할 지역 내 주민을 회원으로 하여 구성되고 정관을 작성하여 시장의 인가를 받음으로써 성립하며, 사무소를 보건진료소에 두도록 하고 있을 뿐, 국가나 지방자치단체에서 협의회에 출자·출연하는 규정은 찾아볼 수 있는바, 기부금품모집법 제5조 제1항 및 제2항에 따라 기부금품의 모집과 접수가 제한되는 “국가 또는 지방자치단체에서 출자·출연하여 설립된 단체”에 해당하는 것으로 보이지는 않습니다.
따라서, 조례안 제15조가 「기부금품의 모집 및 사용에 관한 법률」에 위배된다고 할 수는 없을 것으로 보입니다.
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