이유
가. 이 건 조례안 전반에 대하여
이 건은 광진구의 선진교통운영을 효율적으로 추진하고 안전하고 편리한 환경도시 조성에 이바지하는 것을 목적으로 하여 제정하려는 「서울특별시 광진구 교통특구 운영 등에 관한 조례안」(2012년 3월 법제처 의견제시 회신 이후 수정된 안을 말함. 이하 “조례안”이라 함)에 관한 것으로서, 이 건 조례안은 크게 구청장의 교통특구 지정 및 사업계획 수립과 자문협의회 구성에 관한 것으로 구성되어 있는바, 교통특구 명칭 사용의 적법성, 고시 가능 여부 등은 교통특구의 지정 가능성 및 조례 제정 가능성을 전제로 하여 도출되는 질의인바, 아래에서는 명칭 등에 대한 귀 청의 질의에 답하도록 하되, 특구지정의 실효성 등에 대해서는 별도로 언급하도록 하겠습니다.
나. 질의 가 - ‘교통특구’ 명칭 사용에 대하여
먼저, ‘교통특구’라는 명칭에 관해서는 기존에 회신한 바와 같이(법제처 2012. 3. 30. 회신. 자치법규 의견제시 12-0077 회신례), 직접적인 상위법령이 없더라도 행정목적에 따라 어떠한 지역을 ○○지구(또는 특구)로 지정하고 적합한 사업을 구상하여 운영하는 것이 금지되는 것은 아닙니다. 예를 들어, 「지역특화발전특구에 대한 규제특례법」, 「관광진흥법」, 「대덕연구개발특구 등의 육성에 관한 특별법」 등에서 각종 특구라는 명칭을 사용하고 있으나, 광진구에서 하고자 하는 교통특구의 지정이 이들 법령과 관계가 없고, 그 밖의 상위법에서도 교통특구에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않다면 지방자치단체 행정목적 달성을 위하여 특구라는 명칭을 사용하는 것이 불가능한 것은 아닐 것입니다.
다만, 이 경우에도 법률, 대통령령 등에서 유사 명칭을 이미 사용하고 있어 특구 명칭을 사용하는 조례 제정으로 인하여 주민에게 오히려 혼선을 주는 경우에는 이를 피해야 할 것이고, 설령 명칭은 같지 않다고 하더라도 교통특구의 지역이 다른 의미로 이해될 수 있는 경우에도 이를 사용할지 여부에 신중을 기하는 것이 타당할 것으로 보입니다.
예를 들어, 「지역특화발전특구에 대한 규제특례법」에서는 지역특화발전특구라는 용어를 사용하면서 이를 특구로 약칭하고 있고, 그 밖에 「관광진흥법」, 「대덕연구개발특구 등의 육성에 관한 특별법」 등에서 이미 사용하고 있는 특구라는 명칭은 실체적인 내용이나 산업발전 진흥과 관련한 내용을 전제하고 있는 경우가 많아 교통특구라고 하는 경우 이러한 내용으로 오해될 소지도 있으므로 명칭 사용 여부 결정에 참고하시기 바랍니다.
다. 질의 나 - 교통특구 지정 및 특구 관련 사업계획 수립과 관련하여
질의 가에서 살펴본 바와 같이, 교통특구 명칭 사용이 전혀 불가능하다고 단정할 수는 없으므로, 이 건 조례안과 같이 구청장이 이를 지정하고 고시하는 것 자체를 위법하다고 할 수는 없을 것으로 보입니다. 다만, 이러한 지정ㆍ고시의 적법성의 전제는 교통특구의 지정을 통해 행하려는 행위가 광진구의 사무에 해당하고, 상위법령에 위배되는 점이 없으며, 주민이나 다른 기관에 임의로 의무 등을 부과하는 것이 아니어야 한다는 것이므로, 이러한 점에 유의해야 할 것입니다.
이에 따라 조례안 제3조 및 제5조에 규정된 사업계획, 교통특구 사업 등에 대해서 살펴보면, 구청장은 교통특구 지역의 교통복지 증진 및 체계적인 사업 실행을 위하여 종합계획을 수립할 수 있다고 규정하고 있고(제3조), 구청장은 이러한 종합계획을 이행할 수 있으며(제5조제1항), 교통사고 감소 및 교통약자 이동편의 증진 등을 위하여 교통 관련 사업에 대하여 관계기관에 요청할 수 있고(제5조제2항), 교통 선진화된 환경 조성을 위한 행사 등에 관계기관에 협조를 요청할 수 있도록(제5조제3항) 규정하고 있습니다.
위 규정들은 구청장이 교통특구를 지정하고, 종합계획을 수립ㆍ이행할 수 있다는 내용만을 추상적으로 규정하고 있는바, 이러한 내용은 주민복리 등을 위하여 광진구에서 처리할 수 있는 사무에 해당하는 것으로 보이고, 문언 자체만으로는 「교통안전법」, 「도로교통법」, 「교통약자의 이동편의 증진법」 등 상위법령에 위배되거나 법령에 근거 없이 의무 등을 부과하는 것으로 보이지 않습니다.
그러나, 어떠한 지역의 지정ㆍ고시는 필연적으로 그 안에서 하려는 행위와 연결될 수 밖에 없는데, 동 조례안의 경우 실제로 이러한 특구 구역 내에서 행하고자 하는 사업의 내용이나 종류 또는 범위가 설시되지 아니하여 선언적인 의미 외에 실효적 의미를 갖기는 어려운 것으로 보이고, 실제로 상위법 위반 여부의 문제는 위 조례안에 근거해 수립되는 종합계획에 어떠한 내용이 포함되느냐에 따라 달라진다고 할 것이어서, 해당 단계에서 「교통안전법」, 「도로교통법」, 「교통약자의 이동편의 증진법」, 「소음ㆍ진동관리법」, 「여객자동차 운수사업법」 등의 법령 위배 문제가 구체적으로 검토되어야 할 것입니다.
아울러, 교통과 관련해서는 위 법률을 비롯한 많은 법령에서 국가적 관리체계로 분류하여 지방자치단체에 전속된 사무로 두지 않는 경우가 많고, 법령에 따라 해당 구역에 대한 관리권이 구(區)에 있지 않거나 내용에 따라 세분화되어 있는 경우가 많은바, 이러한 경우에는 종합계획에 실질적인 내용을 포함시키기가 쉽지 않을 수 있으니 조례안 제정에 참고하시기 바랍니다.
라. 질의 다 - 교통특구 지정 구역 내 시도(市道) 포함 여부에 대하여
먼저, 「지방자치법」 제22조에 따라 조례를 제정할 수 있는 사무는 지방자치단체의 자치사무와 단체위임사무를 의미하는 것이어서, 기관위임사무에 관한 사항은 원칙적으로는 자치조례의 제정 범위에 속하지 않는다고 할 것인데(대법원 2007. 12. 13. 선고 2006추52 판결례, 1999. 9. 17. 선고 99추30 판결례 등 취지 참조), 「도로법」 제11조, 제15조 및 제20조에 따르면 특별시도의 관리청은 특별시장이 되고, 이는 같은 법 제6조에 따라 구청장에게 위임할 수 있어 「서울특별시 사무위임 조례」에 따라 도로표지의 설치ㆍ관리, 도로부속물 설치에 관한 사무, 도로점용허가 등 도로관리에 관한 사무 등은 구청장에게 위임되어 있으므로, 원칙적으로 위 내용이 포함된 시도(市道)의 관리에 관한 사무라면 기관위임사무에 해당하여 구(區)의 조례로 이를 규정할 수는 없다고 할 것입니다.
그러나, 이 건 조례안이 위와 같은 도로의 관리에 관한 사항이 아니라, 광진구의 행정구역 안에서 권리의무를 부과하지 않는 하나의 선언적인 지구 지정에 관한 것으로서 그 안에서의 정책방향 또는 행위권고 내용 등에 대해서 추상적으로 규정하는 것이라면, 교통특구 예정 구역 안에 시도(市道)가 포함되어 있다는 이유만으로 지정하지 못할 것은 아니라고 할 것입니다.
그런데, 교통특구의 실효성을 위해서는 질의 나에 대한 답변에서 살펴본 바와 같이 종합계획에 포함시키려는 내용이 「교통안전법」, 「도로교통법」, 「교통약자의 이동편의 증진법」, 「소음ㆍ진동관리법」, 「여객자동차 운수사업법」 등 교통법령과 관련되는 경우가 많을 것으로 보이고, 이들 법률에는 각각 위임사무, 자치사무 등이 혼재되어 있어 조례나 시행계획으로 정할 수 있는 범위가 일률적이지 아니하며, 이와 더불어 해당 도로의 관리에 관한 권한이 위임에 따른 것인지, 구가 본래부터 관리청이 되는 구도(區道)에 관한 것인지 여부 등에 따라 시행계획을 분할하여 작성하거나 적용범위를 달리할 여지도 있는바, 이러한 경우에는 교통특구 지정을 통하여 당초 달성하고자 하는 교통 안전성이나 편의성 등에 대한 통일적 정책 시행에 어려움이 있을 수 있으므로, 교통특구를 지정하여 시행하려는 경우에는 그 실효성 확보를 위하여 많은 고민이 필요할 것으로 보입니다.
따라서, 질의 가부터 질의 다에 대한 논의를 정리하면, 광진구민을 위하여 교통특구를 지정ㆍ운영하려는 것 또는 특구라는 명칭을 사용하는 것이 불가능한 것으로는 보이지 않으나, 이를 시행하기 위한 종합계획과 그에 포함되는 내용이 조례안에서 구체적이지 아니하고, 사실상 교통에 관한 사항은 국가 단위에서 구조화된 경우가 많아 지방자치단체에서 독자적으로 교통체계를 정비하여 별도의 권한을 행사할 수 있는 여지가 제한되어 있으므로 종합계획 수립 시 수많은 교통관련 국가법령과의 충돌문제나 위법성 문제를 심도 있게 검토할 필요가 있으며, 이에 따라 해당 구역 안에서 행할 수 있는 사업이 매우 제한적일 것으로 보여 조례안의 실효성에 의문의 여지가 있으므로, 위 내용들을 참고하여 조례안 제정에 신중을 기할 필요가 있는 것으로 보입니다.
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