이유
먼저, 「평생교육법」 제31조제1항에서는 학교형태의 평생교육시설을 설치·운영하고자 하는 자는 시설·설비를 갖추어 교육감에게 등록하도록 규정하고 있고, 같은 조 제2항에 따르면, “교육감”은 제1항에 따른 학교형태의 평생교육시설 중 일정 기준 이상의 요건을 갖춘 평생교육시설에 대하여는 이를 고등학교졸업 이하의 학력이 인정되는 “학력인정 평생교육시설”로 지정할 수 있으며, 같은 조 제6항에서는 “지방자치단체”는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 예산의 범위 내에서 학력인정 평생교육시설에 필요한 보조금을 교부하거나 그 밖의 지원을 할 수 있도록 규정하고 있습니다.
한편, 「지방자치법」 제9조제2항제5호에서는 지방자치단체의 사무로서 “교육·체육·문화·예술의 진흥에 관한 사무”를 규정하고 있는데, 같은 법 제121조에서는 지방자치단체의 교육·과학 및 체육에 관한 사무를 분장하기 위하여 별도의 기관을 두고 이에 필요한 사항은 별도의 법률로 정하도록 함에 따라, 「지방교육자치에 관한 법률」 제2조에서는 지방자치단체의 교육·과학·기술·체육 그 밖의 학예(이하 “교육·학예”라 함)에 관한 사무는 특별시·광역시 및 도(이하 “시·도”라 함)의 사무로 한다고 규정하고, 같은 법 제18조에서는 그 사무의 집행기관이 교육감임을 명시하고 있으며, 같은 법 제20조제1호와 제8호에 따르면, 교육·학예에 관한 조례안의 작성 및 제출과 평생교육, 그 밖의 교육·학예진흥에 관한 사항이 교육감의 사무로 규정되어 있습니다.
이러한 법령의 규정을 종합하여 보면, 「평생교육법」 제31조제6항에서는 학력인정 평생교육시설에 보조 등을 할 수 있는 주체를 “교육감”이 아닌 “지방자치단체”로 규정하고 있으나, 같은 조 제2항 및 제6항에서 학력인정 평생교육시설의 지정 및 폐쇄인가를 교육감의 권한으로 규정하고 있고, 「지방자치법」 및 「지방교육자치에 관한 법률」에서도 교육감을 교육·학예에 관한 사무의 집행기관으로서 “평생교육 진흥에 관한 사무”의 주체로 명시하면서 동 사무에 대한 조례제정권한을 교육감의 권한으로 규정하고 있는바, 학력인정 평생교육시설에 대한 보조 등 지원에 관한 사무는 교육감의 소관사무에 해당하는 것으로서 교육감이 그에 관한 조례를 제정할 수 있을 것으로 보입니다.
다음으로, 보조금을 교부하면서 상대방에게 일정한 의무를 부과하는 규정을 제정할 수 있는지에 대하여 살펴보면, 보조금 교부 시 「사학기관 재무회계 규칙」을 준수하도록 하고 감사를 받도록 하는 조건은 행정행위의 부관 중 행정행위의 상대방에게 의무를 부과하는 부담이라 할 것인데, 「지방재정법 시행령」 제29조제5항에서는 보조금 교부 시 이러한 조건을 붙일 수 있도록 명시적으로 규정하고 있지는 아니하나, 지방자치단체의 보조금 또는 그 밖의 공금의 지출에 대한 교부신청, 교부결정 및 사용 등에 관하여 필요한 사항은 당해 지방자치단체의 조례로 정하도록 포괄적으로 위임하고 있고, 보조금 교부와 같은 재량행위에 있어서는 법령상 근거가 없다고 하더라도 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 적합하고 행정처분의 본질적 효력을 해하지 아니하는 한도 내의 것이라면 이러한 부담을 부과하는 것은 가능하다고 할 것이며, 국가의 보조금교부에 관하여 규정하고 있는 「보조금의 예산 및 관리에 관한 법률」 제18조에서도 이러한 조건을 붙일 수 있도록 하고 있는 점을 고려하면, 보조금교부 시 위와 같은 조건을 부과할 수 있도록 하는 내용의 조례가 상위법령의 위임범위를 벗어난 것으로 보이지 아니합니다. 다만, 감사의 의미가 다소 모호할 여지가 있으므로 이를 보다 명확히 할 필요는 있다고 할 것인데, 이러한 감사의 의미가 보조금 교부기관이 보조금의 집행에 관한 지도ㆍ감독차원에서, 또는 보조금 집행업무의 일환으로서 보조금을 받은 자에 대한 질문ㆍ‘검사’를 시행하는 정도의 의미라면 감독권의 일환으로서 일응 가능하다고 볼 여지가 있을 것으로 보입니다.
아울러, 「사립학교법」 제33조 및 제51조에 따르면, 학교법인과 사립학교경영자[「유아교육법」, 「초·중등교육법」 및 「고등교육법」과 이 법에 의하여 사립학교를 설치·경영하는 공공단체외의 법인(학교법인을 제외한다)]가 설치·경영하는 학교의 회계규칙 기타 예산 또는 회계에 관하여 필요한 사항은 교육과학기술부장관이 정하도록 함에 따라 교육과학기술부령으로 「사학기관 재무·회계 규칙」이 제정되어 있어 「초·중등교육법」에 따른 초등학교·중학교·고등학교에 준하는 각종학교 중 법인이나 개인이 설립·경영하는 학교는 「사학기관 재무·회계 규칙」에 따라야 하는데, 「평생교육법 시행령」 제27조제1항제9호에서는 학력인정 평생교육시설의 지정기준으로써 그 재무·회계규칙이 각각 “초등학교·중학교·고등학교에 준하는 각종학교”의 재무·회계규칙과 같은 수준 이상으로 규정하고 있는바, 학력인정 평생교육시설로 지정받으려면 「사학기관 재무·회계 규칙」과 같은 수준 이상으로 재무·회계규칙을 규정하여야 할 것이므로, 보조금의 교부목적을 효과적으로 달성하기 위하여 보조금을 지급받은 학력인정 평생교육시설에 대하여 「사학기관 재무·회계 규칙」을 준수하도록 하고 보조금의 집행에 대하여 감사를 받도록 하는 부담을 부과하는 것이 비례의 원칙 등에 반하여 위법한 것으로 보이지도 않습니다.
따라서, 「평생교육법」 제31조제6항에 따라 부산광역시교육감이 학력인정 평생교육시설에 필요한 보조금 교부 등에 관한 조례를 제정하면서 보조금 등을 교부받은 학력인정 평생교육시설은 보조금의 집행에 관하여 「사학기관 재무회계 규칙」을 준수하고 감사를 받도록 하는 내용을 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
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