이유
가. 질의 가에 대하여
「개인정보 보호법」(이하 “개인정보법”이라 함) 제2조제7호에서는 영상정보처리기기를 ‘일정한 공간에 지속적으로 설치되어 사람 또는 사물의 영상 등을 촬영하거나 이를 유·무선망을 통하여 전송하는 장치’로 정의하면서, 같은 법 제25조제1항에서 법령에서 구체적으로 허용하고 있는 경우(제1호), 범죄의 예방 및 수사를 위하여 필요한 경우(제2호) 등에 한하여 그 설치·운영을 허용하고 있고, 같은 조 제7항 및 「개인정보 보호법 시행령」(이하 “개인정보법시행령”이라 함) 제25조제1항에 따르면 영상정보처리기기운영자는 설치 근거 및 목적(제1호), 관리책임자, 담당 부서(제3호), 정보주체의 영상정보 열람 등 요구에 대한 조치(제6호), 그 밖에 영상정보처리기기의 설치·운영 및 관리에 필요한 사항(제8호) 등이 포함된 영상정보처리기기 운영·관리방침을 마련하여야 하고, 같은 시행령 제27조에서는 영상정보처리기기의 설치·운영에 관한 기준 등에 관하여 법 제12조제1항에 따른 표준 개인정보 보호지침을 정하여 영상정보처리기기운영자에게 그 준수를 권장할 수 있다고 규정하고 있습니다.
사안은 지방자치단체가 개인정보법 제25조제1항에 따라 설치된 영상정보처리기기의 통합시설인 도시관제시스템의 설치·운영에 관하여 같은 조 제7항 및 개인정보법시행령 제25조제1항에 따른 영상정보처리기기 운영·관리방침을 마련함에 있어 조례 또는 훈령 중 어떠한 형식을 취할 것인가의 문제인데, 지방자치단체는 「지방자치법」 제22조에 따라 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는바, 개인정보법 제5조에서 국가와 지방자치단체는 개인정보 보호를 위하여 법령의 개선 등 시책을 강구하여야 하고(제1항·제2항), 개인정보의 처리에 관한 법령 또는 조례를 제·개정하려는 경우에는 이 법의 목적에 부합하게 하여야 한다(제4항)고 규정하고 있고, 도시관제시스템의 설치·운영은 자치사무를 예시하고 있는 「지방자치법」 제9조제2항제1호의 주민복지에 관한 사업(가목) 또는 노인·아동·심신장애인·청소년 및 여성의 보호(라목)에 해당되지 않는다고 단정할 수는 없으므로, 조례로 정하는 것이 불가능한 것은 아닐 것입니다.
그러나, 개인정보보호법령에서 영상정보처리기기 운영·관리 ‘방침’이라고 할 뿐 규정 형식을 조례로 지정하고 있지 않는데 통상 방침이라 함은 조례보다는 행정 규칙 등과 같이 행정기관이 스스로 또는 하부 행정기관으로 하여금 지키도록 하기 위하여 정하는 대외적인 법규성이 없는 내부 방침을 의미하는 경우가 대부분이고, 개인정보법시행령 제27조에 따라 영상정보처리기기운영자에게 준수를 권장할 수 있는 「표준 개인정보 보호지침」(행정안전부 예규 제45호, 2011. 9. 30. 제정) 제52조에서는 공공기관의 장이 영상정보처리기기를 설치·운영하는 경우 이 지침의 준수 여부에 대하여 영상정보처리기기의 운영·관리 방침에 열거된 사항(제1호), 영상정보처리기기의 설치 및 운영 현황(제3호), 개인영상정보 수집 및 이용·제공·파기 현황(제4호), 정보주체의 권리행사에 대한 조치 현황(제6호), 기술적·관리적·물리적 현황(제7호) 등을 고려한 자체 점검을 실시하여 행정안전부 장관에게 통보하고, 개인정보법시행령 제34조제3항에 따른 시스템에 그 결과를 등록하도록 하고 있는바, 개인정보보호법령상 영상정보처리기기 운영·관리 방침은 조례보다는 훈령의 형식을 의도하고 규정된 것으로 보이며, 또한, 영상정보처리기기 운영·관리 방침은 표준 개인정보 보호지침을 벗어나지 않는 범위 내에서 마련되어야 할 것인데 만약 이를 조례의 형식으로 정할 경우 표준 개인정보지침 변경시 조례 개정이 수반되어야 한다는 점에서 입법 체계적으로도 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
따라서, 도시관제센터 설치·운영과 관련한 사항을 「지방자치법」상 자치사무 및 개인정보보호법령상 지방자치단체의 책무의 일환으로 보아 이에 관한 조례를 제정하는 것이 불가능하지는 않을 것이나, 「개인정보 보호법」 제25조제7항에서 영상정보처리기기 운영자에게 영상정보처리기기 설치·운영 방침을 정하도록 한 것은 조례보다는 훈령으로 제정될 것을 의도하고 규정된 것으로 보이는바, 이러한 점을 고려하여 규정 형식을 판단하시기 바랍니다.
나. 질의 나에 대하여
조례는 「헌법」 제117조에 따른 자치법규로서 기본적으로 관할 구역의 주민과 「지방자치법」상 해당 지방자치단체 의회 및 집행기관(지방자치단체의 장, 보조기관, 소속 행정기관, 하부행정기관)을 규율하는 효력을 지니는 것이므로, 조례로 지방자치단체의 관할 구역 내 경찰서장과 교육감에게 인력 확보와 예산 지원 의무를 부과하는 것에 대하여는 조례의 규율 범위 및 관련 법령상 사무의 관장을 살펴볼 필요가 있습니다.
먼저, 관할 경찰서장과 관련하여, 「경찰법」 제2조상 치안에 관한 사무를 관장하게 하기 위하여 행정안전부장관 소속으로 경찰청을 두고(제1항), 경찰청의 사무를 지역적으로 분담하여 수행하게 하기 위하여 특별시장·광역시장 및 도지사 소속으로 지방경찰청을 두며, 지방경찰청장 소속으로 경찰서를 두고 있는바(제2항), 이와 같이 경찰서는 국가사무인 경찰청의 사무를 지역적으로 분담하여 수행하는 지방경찰청장 소속 일선 조직으로서 기초자치단체의 조례로 경찰서장에게 의무부과를 하는 것은 조례의 규율 범위 및 법령상의 사무 관장에 맞지 않은 것으로 보입니다.
다음으로, 관할 교육감과 관련하여서도, 「지방자치법」 제2조제1항에서 지방자치단체를 광역자치단체인 특별시, 광역시, 도, 특별자치도(제1호)와 기초자치단체인 시, 군, 구(제2호)로 구별하고 있고, 「지방자치법」 제121조 및 「지방교육자치에 관한 법률」 제2조와 같은 법 제18조에 따를 때 지방자치단체의 교육·과학 및 체육 그 밖의 학예(이하 “교육·학예”라 함)에 관한 사무는 특별시·광역시 및 도(이하 “시·도”라 함)의 사무인데, 그 집행기관으로서 시·도에 교육감을 두며, 「지방교육자치에 관한 법률」 제38조에서 시·도의 교육·학예에 관한 경비를 따로 경리하기 위하여 당해 지방자치단체에 교육비특별회계를 두고 있는바, 기초자치단체의 조례로 시·도의 교육감에게 의무부과를 하는 것 역시 조례의 규율 범위 및 법령상의 사무 관장에 맞지 않은 것으로 보입니다.
따라서, 유관 기관과 협의를 거친 후 「지방자치단체의 CCTV 설치 및 운영 규정」(행정안전부 지침)에 따라 훈령이나 조례에 협조 요청 조항을 두는 것 등은 별론으로 하고, 기초자치단체의 조례로써 관할 경찰서장과 관할 교육감에게 인력 확보와 예산 지원 의무를 부과하는 것은 법령상 분장되어 있는 사무의 체계에 비추어 볼 때 자치법규인 조례의 규율 범위를 벗어나는 것으로서 적절치 않은 면이 있고, 이를 조례에 규정하더라도 관할 경찰서장과 교육감을 구속하는 효력이 있다고 보기는 어려울 것으로 보입니다.
다. 질의 다, 라에 대하여
지방자치단체가 자치사무와 관련한 위원회 설치·운영시 위원회의 설치, 위원 자격, 회의 운영, 심의 안건 등과 같은 내용을 정하려는 경우, 기본적인 사항은 자문위원회 등은 조례로 설치하도록 한 「지방자치법」 제116조의2의 취지에 따라 조례에 규정하고, 그 밖에 시행에 필요한 세부적인 사항은 규칙으로 위임하여 정할 수 있을 것입니다.
그러나, 개인정보보호법령을 살펴볼 때 개인정보 보호에 관한 사무는 전국적·통일적 사무로 볼 수 있는바 「지방자치단체의 CCTV 설치 및 운영 규정」(행정안전부 지침)의 내용을 가급적 준수하는 것이 바람직할 것이고, 규정 제6조에서 지방자치단체의 장이 자체 CCTV 및 통합관제센터의 설치 및 운영, 영상정보 관리 등에 관한 ‘규정’을 제정하여 운영하도록 하고 있는 점 등을 고려해 볼 때, 세부적인 사항은 규칙 대신 훈령으로 정하는 것도 가능할 것으로 보입니다.
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