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• 질의요지

  
  

  
  「국제항해선박 및 항만시설의 보안에 관한 법률」 제22조에 따른 국제항해여객선의 보안검색과 관련하여, 국제여객터미널을 운영하는 항만시설소유자는 국제항해선박에 승선하는 자의 신체·휴대물품 및 위탁수하물에 대한 보안검색을 실시하도록 하고, 보안검색에 관한 세부 운영규정은 훈령으로 정하도록 하는 규정을 평택시 조례에 신설 하는 것이 가능한지?
  

• 의견

  
  

  
  「국제항해선박 및 항만시설의 보안에 관한 법률」 제22조에 따른 국제항해여객선의 보안검색과 관련하여, 평택시에서 국제항해선박에 승선하는 자의 신체·휴대물품 및 위탁수화물에 대한 보안검색을 실시하도록 하고, 보안검색에 관한 세부 운영규정은 훈령으로 정하도록 조례로 규정하는 것은 가능할 것으로 보이나, 그 훈령의 구체적인 내용을 정할 때 「국제항해선박 및 항만시설의 보안에 관한 법률」 및 그 하위법령에 규정된 절차나 방법에 위배되는 사항을 규정하거나, 조직 내부적인 규율을 벗어나 보안검색 대상자 등에 대하여 같은 법령에 따른 보안검색 수인의무 등을 넘어서는 새로운 의무를 부과하거나 권리를 제한하는 내용을 두지 않도록 주의해야 할 것입니다.
  

• 이유

  
  

  
  먼저, 「국제항해선박 및 항만시설의 보안에 관한 법률」(이하 “선박보안법”이라 함) 제22조제1항 및 제2항에서는 국제항해여객선에 승선하는 자에게 해당 국제여객터미널을 운영하는 항만시설소유자가 실시하는 신체·휴대물품 및 위탁수하물에 대한 보안검색을 받아야할 의무를 부과하면서, 같은 조 제5항에서는 제1항에 따른 보안검색의 실시방법과 절차 등에 관하여 필요한 사항은 국토해양부령으로 정하도록 하고 있는바, 이에 따라 「국제항해선박 및 항만시설의 보안에 관한 법률 시행규칙」 제26조에서 항만시설소유자는 국제항해여객선에 승선하는 자의 신체ㆍ휴대물품 및 위탁수하물에 대하여 검색장비를 사용하여 보안검색을 하여야 하고, 검색장비의 경보음이 울리는 경우에는 승선하는 자의 동의를 받아 직접 신체의 검색을 하거나 휴대물품의 개봉검색을 하여야 하며, 보안검색을 거부하거나 폭발물이나 무기류 등을 휴대한 자가 보안검색이 완료된 지역으로 진입할 수 없도록 필요한 조치를 하도록 하는 등 보안검색의 방법과 절차에 관하여 규정하고 있습니다.
  
  한편, 「지방자치법」 제22조 및 제23조에서는 지방자치단체가 제정할 수 있는 자치법규로서 조례와 규칙을 규정하고 있고, 이 중 조례에 대하여는 「지방자치법」 제22조에서 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 제정할 수 있되, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있으며, 이러한 조례와 규칙 외에도 지방자치단체는 행정조직 내부의 조직·활동에 관한 사항에 대해서는 넓은 의미의 자치입법으로서 훈령·예규 등의 행정규칙도 제정할 수 있습니다.
  
  이 사안은 평택시가 기존에 제정하여 운영하던 「평택시평택항국제여객터미널관리운영조례」에 평택시의 보안검색에 관한 근거규정을 두고, 구체적인 사항은 세부운영규정으로 정할 수 있도록 훈령발령의 근거를 두는 것이 타당한지에 대한 질의로 보입니다.
  
  먼저, 평택시는 「항만법」 제2조제5호에 따른 항만시설 중 여객이용시설을 직접 건설하고 그 시설을 같은 법 제15조제1항 단서 및 같은 법 시행령 제18조제1항에 따라 국가에 귀속시키는 대신 평택시의 공유재산으로 소유하고 운영하고 있는바, 평택시는 선박보안법 제22조제2항에 따라 보안검색을 실시하는 ‘항만시설의 소유자’에 해당한다 할 것이고, 선박보안법령에 따른 국제항해여객선의 보안검색 등에 관한 사무는 평택시의 사무에 속한다고 할 수 있으므로, 새로운 권리 제한이나 의무 부과에 관한 사항을 신설하는 것이 아니라 선박보안법 제22조제1항 및 제2항에 따라 이미 평택시의 권한으로 하고 있는 보안검색의 집행내용을 제3자에게 알리고 법령사항을 다소 구체화하여 확인하는 측면에서 조례에서 규정하는 것이라면 이러한 조례의 제정이 「지방자치법」 제22조에 위배된다고 볼 수는 없을 것입니다.
  
  그러나, 이미 선박안전법 등 상위법령에서 시행의 근거를 마련하고 있는 보안검색에 대해서는 이러한 조례 규정을 신설하지 않더라도 집행기준의 구체화라는 측면에서 보안검색의 세부절차나 보안검색을 실시하는 공무원들의 준수사항 등 행정조직 내부의 활동에 관한 사항에 대하여 훈령을 제정할 수 있다고 할 것이므로, 굳이 이러한 조례 규정이 필요한 것은 아니라고 할 것입니다.
  
  다만, 훈령으로 정하는 ‘보안검색에 관한 세부 운영규정’의 구체적 내용은 위에서 살펴본 선박보안법령의 범위 안에서 그 집행을 위하여 필요한 세부적인 검색 절차나 방법 등에 관하여 내부적으로 준수하여야할 기준을 정하는 것이어야 할 것인바, 훈령으로 선박보안법령에 규정된 절차나 방법에 위배되는 사항을 규정하거나, 조직 내부적인 규율을 벗어나 보안검색 대상자 등에 대하여 선박보안법령에 따른 보안검색 수인의무를 넘어서는 새로운 의무를 부과하거나 권리를 제한하는 내용을 정할 수는 없다고 할 것입니다.
  
  따라서, 선박보안법 제22조에 따른 국제항해여객선의 보안검색과 관련하여, 평택시에서 국제항해선박에 승선하는 자의 신체·휴대물품 및 위탁수하물에 대한 보안검색을 실시하도록 하고, 보안검색에 관한 세부 운영규정은 훈령으로 정하도록 조례로 규정하는 것은 가능하다고 할 것이나, 그 훈령의 구체적인 내용을 정할 때 선박보안법령에 규정된 절차나 방법에 위배되는 사항을 규정하거나, 조직 내부적인 규율을 벗어나 보안검색 대상자 등에 대하여 선박보안법령에 따른 보안검색 수인의무 등을 넘어서는 새로운 의무를 부과하거나 권리를 제한하는 내용을 두지 않도록 주의해야 할 것입니다.