이유
우선, 「폐기물관리법」 제14조제4항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장 등은 생활폐기물을 처리할 때 수수료를 징수할 수 있는데, 이는 종량제 봉투를 판매하는 방법으로 징수한다고 규정하고 있고, 같은 조 제5항에서는 ‘조례’로 정하는 바에 따라 종량제 봉투의 판매 등을 ‘대행’하게 할 수 있다고 규정하고 있습니다. 이에 따라 「강남구 폐기물 관리 조례」(이하 “폐기물조례”라 함) 제22조 및 제24조에서는 구청장이 봉투판매소를 지정하고, 판매소가 준수사항을 위반하면 판매소 지정을 해제하도록 규정하고 있습니다.
그런데, ‘대행’이란 공무수탁자에게 행정권 행사를 사실상 독립적으로 행하는 권한이 주어지지만 위탁기관의 ‘권한이 법적으로 이전되지 않고’, 권한 행사의 법적 효과가 피대행기관이 속한 행정주체에 귀속되는 것이므로(2011. 8. 1. 회신 자치법규 의견제시 11-0150 안건 취지 참조), 위 법률 및 조례에 의할 때 강남구의 종량제봉투 판매소 지정권한은 여전히 ‘구청장’에게 있고, 다만 판매소를 통하여 봉투의 판매행위를 대행하도록 하고 있는 체계를 취하고 있는 것으로 보입니다.
그렇다면, 폐기물조례의 하위규범인 「강남구 폐기물 관리 조례 시행규칙」(이하 “폐기물조례 시행규칙”이라 함)에 ‘동장’을 주어로 명기하여 봉투판매소의 지정 및 각종 변경신청권을 행사하도록 규정하는 것이 가능한지 판단하기 위해서는 현행 강남구의 폐기물 관련 조례, 행정기구 관련 조례, 사무위임 조례 및 내부전결 관련 규정을 살펴보아야 할 것입니다.
먼저, 질의의 발단이 되고 있는 「강남구 행정기구 설치조례 시행규칙」(이하 “행정기구조례 시행규칙”이라 함) 제44조제47호에서는 ‘종량제 봉투판매소의 처리’가 ‘동장’의 ‘분장사무’로 규정되어 있어 ‘구청장’의 봉투판매소 지정권한과 어떠한 관계가 있는지 문제되고 있으나, 행정권한의 문제를 차치하고 ‘내용적인 측면’만 보더라도 폐기물조례에 따른 ‘판매소 지정권한’과 행정기구조례 시행규칙에 따른 ‘판매소 처리’가 동일한 것인지 문언적으로 확정하기 어려운바, 이러한 행정기구조례 시행규칙에 의해서 다른 조례나 조례 시행규칙상 업무권한에 관한 사항을 개정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보이고, 행정기구조례 시행규칙의 입안자가 판매소 지정권한이라는 조례 내용과 같은 의미를 나타내고자 한 것이었다면, 용어를 통일하거나, 동일한 용어에 근거하되 내용을 세분화하는 식으로 행정기구조례 시행규칙을 개정해야 할 것으로 보입니다.
다음으로, 위와 같은 불명확성에도 불구하고 이 건 질의가 위 내용이 동일하다는 전제하에 권한이나 법령형식간 입안기술을 묻는 측면이 있으므로, 아래에서는 폐기물조례에 따른 ‘판매소 지정권한’과 행정기구조례 시행규칙에 따른 ‘판매소 처리’가 동일한 것으로 전제하고, 즉, 동장의 ‘분장사무’ 중에 판매소 지정권한이 있는 것으로 전제하고 행정권한에 관한 논의를 하도록 하겠습니다.
위에서 살펴본 바와 같이, 「폐기물관리법」과 폐기물조례에 따라 봉투판매소 지정권한은 ‘구청장’에게 있고, 이와는 별개로 「강남구 사무위임 조례」(이하 “사무위임조례”라 함)나 「강남구 사무위임 규칙」에서도 폐기물 관련 사항이나 봉투판매소의 지정 등에 관한 업무를 동장에게 위임한다는 규정을 두고 있지 아니한바, 여전히 ‘지정권한은 구청장에게’ 있다고 할 것입니다. 그렇다면, 행정기구조례 시행규칙 제44조제47호에서 ‘동장의 분장사무’로 판매소 관련 사항을 정하고 있는 것이 어떠한 의미인지가 문제됩니다.
이를 살펴보면, ‘행정기구’조례나 그 시행규칙에 ‘분장사무’로 되어 있다는 사실만으로, 본래 ‘자신의 사무가 아닌 사무’(구청장의 판매소 지정권)가 자신이 처리할 업무(동장의 판매소 지정)가 되는 ‘위임’이 있었다고 볼 수는 없을 것인바, 원칙적으로는 사무의 주체를 잘못 기재한 위법한 규칙이 된다고 할 것입니다. 그러나, 행정의 안정성 등을 고려하여 이를 선해한다면 행정기구조례 시행규칙에 나타난 동장의 판매소 관련 업무는 구청장의 업무를 하나의 보조기관 또는 보좌기관처럼 구청장의 이름으로 행하는 ‘내부위임전결’과 같은 의미로 볼 수 있을 것입니다.
(참고로 이런 해석에 따르는 경우에도 행정기구조례 시행규칙 제18조에서는 구청 본청의 청소행정과 업무로 ‘종량제 규격봉투 구매 및 관리’라는 규정을 두고 있는바, 같은 규칙 제44조의 동장의 분장사무로 규정된 봉투판매소의 처리가 동장만의 사무로 전속될 수 있는지, 동장에게 내부위임된 것이 맞는지도 명확하지 않습니다.)
이와 같이 동장이 처리하는 판매소 업무를 독립된 행정기관에 대한 위임이 아닌 구청장의 보조기관 등으로서 행하는 내부위임으로 본다면, ‘외부적으로는 여전히 구청장이 그 권한자’라고 할 것이므로, 폐기물조례 시행규칙에서 봉투 판매소의 지정에 관해 규정할 때에도 ‘동장’을 주어로 하여 지정권한, 위치변경이나 영업승계 승인권 등에 대해서 규정할 수는 없다고 할 것입니다.
그럼에도 불구하고 여전히 정책적 필요성이나 행정적 편의를 위하여 폐기물조례 시행규칙에서 동장이 봉투판매소를 지정하는 것으로 규정할 필요가 있다고 한다면, 외부적으로 권한이 이전되는 위임행위가 있다는 것을 명시해야 하므로 사무위임조례에서 봉투 판매소 지정업무를 동장에게 위임하는 것을 명확하게 규정해야 할 것이고, 이러한 개정 후에 폐기물조례 시행규칙에서 동장이 이러한 업무를 하는 것으로 규정할 수는 있을 것입니다.
참고로, 현행 행정기구조례 시행규칙 체제를 존중하여 동장의 판매소 관련 업무가 내부위임인 것으로 해석하는 경우에도 이를 법적으로 완결하기 위해서는 여전히 「강남구 사무전결처리 규칙」(이하 “사무전결처리규칙”이라 함)에 동장이 사무를 내부적으로 수임 받아 구청장 명의로 업무를 행한다는 뜻을 규정해야 할 것인바(별표 1의 사무명 및 수임기관 개정), 어떠한 해석에 따르더라도 현재 규정체계들이 하나의 완결성을 갖지는 않는 것으로 보입니다.
따라서, 위의 논의를 종합하면, 구청장의 사무인 봉투판매소 지정 업무를 동장의 분장사무에 규정한 행정기구조례 시행규칙 자체의 타당성에 의문이 있고, 독립된 기관으로서의 동장에게 업무를 외부적으로 위임하려는 것이라면 행정기구조례 시행규칙 제44조제47호에서 이를 삭제하고, 사무위임조례에 이를 규정해야 할 것이며, 만약 동장을 구청장의 보조기관 등으로 보아 내부위임을 하려는 것이라면 먼저 행정기구조례 시행규칙 제44조제47호의 ‘판매소의 처리’라는 용어의 의미가 봉투판매소의 지정과 같은 의미인지 등에 혼선이 없도록 명확하게 규정하고, 사무전결처리규칙에 내부위임사항임을 명확하게 규정해야 할 것입니다.
그리고, 질의사항인 폐기물조례 시행규칙에 ‘동장’의 판매소 지정에 관한 사항을 규정하기 위해서는 위 문단의 앞 부분을 적용하여 동장에게 업무를 대외적으로 위임하는 형식(내부위임이 아닌)을 갖추기 위해서 혼선의 소지가 있는 행정기구조례 시행규칙 제44조제47호를 삭제하고(같은 규칙 제18조의 청소행정과 업무 문구와의 모호성 여부도 확인하여 정리), 사무위임조례에서 동장에게로 위임되는 사항을 먼저 규정한 다음에야 ‘동장’을 주어로 하여 이와 같은 규정을 할 수 있는 것으로 보이고, 현재와 같은 「강남구 폐기물관리 조례」, 「강남구 행정기구 설치조례」, 「강남구 행정기구 설치조례 시행규칙」, 「강남구 사무위임 조례」, 「강남구 사무전결처리 규칙」의 규정 체계 하에서는 위와 같은 규정을 두기 어려운 것으로 보입니다.
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