이유
가. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제116조의2제1항 및 같은 법 시행령 제80조제1항에 따르면, 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 업무 특성상 전문적인 지식이나 경험이 있는 사람의 의견을 들어 결정할 필요가 있을 경우 등에는 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회·위원회 등의 자문기관을 설치·운영할 수 있고, 「문화재보호법」 제4조제2항에 따르면, 지방자치단체는 국가의 시책과 지역적 특색을 고려하여 문화재의 보존·관리 및 활용을 위한 시책을 수립·추진하여야 하므로, 「문화재보호법」제2조제2항 및 제25조에 따른 국가지정문화재로서 천연기념물인 삽살개의 보존을 위한 시설인 삽살개육종연구소의 운영을 위하여 「경산시 삽살개육종연구소 설치 및 운영에 관한 조례」(이하 “경산시조례”라 함) 제5조에 운영위원회를 설치하도록 규정하는 것이 개별법령에 근거가 없다고 하여 불가능한 것은 아닙니다.
그런데, 자문기관의 설치와 관련하여 「지방자치법 시행령」 제80조제2항에서는 해당 지방자치단체에 설치된 다른 전문기관과 심의사항이 유사하거나 중복되는 자문기관을 설치·운영하여서는 아니 된다고 규정하고 있고, 「자치단체 위원회 정비 지침」(행정안전부, 2009. 10.)에서는 자치단체 내에 유사·중복 기능을 수행하거나 불필요한 위원회가 많아 행정책임성을 저하시키고 행정비용을 증가시키는 것을 방지하기 위하여, 신설이 필요한 위원회는 최대한 통합 운영하도록 하고 있으므로, 경산시조례 제5조에 따라 운영위원회를 설치할 것인지 또는 기존 시정조정위원회 등을 활용할 것인지의 여부는 경산시 내에 유사·중복기능을 수행하는 기존 위원회가 설치되어 있느냐에 달려있다고 할 것입니다.
그렇다면, 이러한 질의는 원칙적으로 경산시에서 설치·운영되고 있는 위원회의 운영실태를 파악한 후에 회신할 수 있는 문제이기는 하나, 법제처의 자치법규 의견제시제도가 자치법규 입안에 필요한 법제적 관점에서 의견을 회신하는 것이고, 경산시 시정조정위원회의 경우 그 기능이 조례에 규정되어 있으므로 조례를 중심으로 위원회의 유사·중복 기능 수행여부를 판단하는 것은 가능할 것으로 보입니다.
이에, 경산시조례에 규정된 운영위원회에 대해서 살펴보면, 해당 위원회는 삽살개육종연구소의 운영에 관한 사항을 자문하기 위하여 설치되는 것으로서(제5조), 삽살개의 보호육성 종합계획 수립시행에 관한 사항, 삽살개육종연구소 업무에 관한 사항, 동 연구소의 위탁운영이나 위탁운영과 관계된 운영비 지원에 관한 사항을 심의하는 것을 그 기능으로 하고 있는데(이상 제6조), 「경산시정 조정위원회 조례」 제2조에서는 경산시정 조정위원회에서 시의 주요정책 및 시책의 결정·변경에 관한 사항(제1호), 다른 조례에서 위원회가 심의·의결하도록 규정한 사항(제2호), 기타 시장이 위원회의 심의·의결이 필요하다고 인정하는 사항(제3호)에 대하여 심의한다고 규정하고 있으며, 경산시조례상 운영위원회의 구성원은 부시장, 한국삽살개재단 이사장, 그 밖에 지방의회 추천 인사, 재단 이사장 추천 인사, 경산시 담당 국장 등으로 구성되어 있고(제5조제3항), 「경산시정 조정위원회 조례」에서는 시정 조정위원회 위원이 부시장, 자치행정국장, 보건소장 등으로 구성되며, 필요한 경우 위촉위원을 두도록 규정하고 있는바, 경산시 조례에 별도의 위원회를 두어 운영할 것인지, 시정 조정위원회의 역할로 이를 갈음할 것인지 여부는 두 위원회간 심의내용의 차이, 각 위원회의 운영이나 심의안건의 특수성 또는 중요성 등에 따라서 달라진다고 할 것입니다.
위 조례상의 내용에만 비추어 볼 때에는 삽살개 보호육성에 관한 종합계획을 수립시행 하는 등 경산시조례상의 위원회가 일견 다른 위원회와의 차별성이나 고유성을 가지는 것으로 보이고, 그 구성원에 있어서도 심의대상의 특성에 따른 차이가 있는 것으로 보이는바, 별도의 위원회를 신설한다고 하여도 무용한 위원회를 중복 설치하는 것이 되는 것은 아니라고 보입니다.
다만, 경산시조례 제6조제1호에서는 삽살개의 혈통보존을 위한 시험·연구 및 보호육성의 종합계획 수립시행에 관한 사항을 위원회의 심의사항으로 삼고 있는데, 이는 현재 「천연기념물 경산의 삽살개 관리지침」(문화재청훈령 제251호)에 따라 운영되고 있는 삽살개심의위원회에서 심의하고 있는 사항과 중복되는 측면이 있고, 만약 이를 제외한다면 경산시조례 상의 위원회 심의사항이 일견 시정조례위원회에서 일반적으로 처리할 수 있는 행정사항과 큰 차이가 없는 것으로 볼 여지도 있으므로, 고도의 전문성이 요구되거나 현행 위원회로써 대체할 수 없는 특별한 사정이 없다면 경산시의 선택에 따라 현행 위원회와 통합하여 운영하는 것도 가능할 것입니다. 또한, 무용한 위원회의 남설을 막기 위해서는 위 문화재청훈령에 따라 운영하고 있는 위원회와의 통합여부 및 관계 설정도 필요한 것으로 보입니다.
따라서, 「지방자치법」 제116조의2제1항에 따라 그 소관 사무에 관하여 위원회를 설치하도록 조례에 규정하는 것은 개별법령에 근거가 없더라도 가능할 것이나, 조례로 위원회를 설치하는 경우에는 같은 법 시행령 제80조에 따른 자문기관의 설치 요건을 준수하여야 할 것이므로, 유사한 기능을 수행하는 현행 위원회의 유무 또는 현행 위원회로써 대체할 수 없는 특별한 사유가 있는지 여부 등을 종합적으로 고려하여 조례상 운영위원회 설치 여부를 판단하시기 바랍니다.
나. 질의 나에 대하여
귀 시에 따르면 삽살개육종연구소가 조만간 「공유재산 및 물품 관리법」에 따라 시의 행정재산으로 지정될 예정이라고 하므로, 삽살개육종연구소가 행정재산임을 전제로 하여 검토를 하도록 하겠습니다. 그러나 조례안의 제반 규정을 살펴볼 때 단순한 ‘시설관리’의 위탁인지, ‘업무’의 위탁인지가 명확하지 않은 측면이 있으므로, 「공유재산 및 물품 관리법」 및 「지방자치법」에 따른 위탁 문제가 혼선되어 논의가 진행될 수 있습니다.
먼저, 위 전제에 따라 이 건을 행정재산의 관리위탁으로 보면서 위탁운영의 상위법령 위배 여부와 관련하여 살펴보면, 「공유재산 및 물품 관리법」 제27조제1항 및 같은 법 시행령 제19조제1항에 따르면, 지방자치단체의 장은 행정재산의 효율적인 관리를 위하여 특별한 기술과 능력이 필요한 경우에는 그 기술과 능력을 갖추는 등 해당 행정재산을 관리하기에 적합한 자에게 관리를 위탁(이하 “관리위탁”이라 함)할 수 있으므로, 위 법에 따라 삽살개육종연구소의 관리위탁은 가능하다고 할 것입니다.
그리고, 별도의 위탁운영 조항을 두는 것이 바람직한지 또는 일반조례를 준용하도록 하는 조항을 두는 것이 바람직한지와 관련하여 경산시조례에서 별도로 관리위탁의 근거를 규정하지 않더라도 관리위탁은 위 법령에 따라 가능할 것이나, 관리위탁의 근거를 명시적으로 확인하는 차원에서 경산시조례 제8조제1항과 같이 규정하는 것이 불가능하지는 않을 것이지만, 행정재산의 관리위탁이라는 점에서 통상 지방자치단체별로 가지고 있는 공유재산 관리조례 중 위탁관리 내용과 충돌되지 않도록 해야 할 것입니다.
한편, 「지방자치법」 제104조제3항에 따르면, 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무 중 조사·검사·검정·관리업무 등 주민의 권리·의무와 직접 관련되지 아니하는 사무를 법인·단체 또는 개인에게 위탁할 수 있고, 이에 따라 경산시에서는 「경산시 사무의 민간위탁촉진 및 관리 조례」를 두고 있으므로, 삽살개육종연구소의 관리위탁에 대해서는 업무의 위탁이라는 성격과 함께 행정재산의 관리위탁이라는 측면에서 「경산시 사무의 민간위탁촉진 및 관리 조례」와 「경산시 공유재산관리 조례」가 같이 적용될 것으로 보이는바, 경산시조례에서 위와 같은 일반조례를 준용하도록 하는 조항을 두지 않아도 큰 무리는 없을 것으로 보이나, 이를 명시적으로 확인하거나 주민의 법령이해도를 높이는 차원에서 준용 조항을 둘 수도 있을 것입니다.
다만, 「경산시 공유재산관리 조례」에서는 수탁자의 자격 요건 등에 관하여는 별도로 규정하고 있지 않고, 「경산시 사무의 민간위탁촉진 및 관리 조례」 제3조에서는 적용범위를 민간위탁 사무에 관하여 다른 법령 또는 조례에 특별한 규정이 없는 한 이 조례가 정하는 바에 의한다고 규정하고 있으므로, 일반조례에 없거나 그와 달리 정할 필요가 있는 사항에 대하여는 개별조례에 별도의 규정을 두는 것이 가능한 것인바, 수탁자의 자격 요건, 위탁방법이나 절차 등에 관하여 달리 정할 사항이 있다면 경산시조례 제8조제2항과 같이 별도의 조항을 개별조례에 둘 수 있을 것입니다.
다음으로, 운영비 지원의 상위법령 위배 여부와 관련하여 「지방재정법」 제17조제1항에 따르면, 지방자치단체는 법률에 규정이 있는 경우(제1호) 등에 한하여 개인 또는 단체에 대한 기부·보조·출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있는데, 「공유재산 및 물품 관리법」 제27조제5항에 따르면, 지방자치단체는 관리위탁을 받은 자에게 관리에 드는 경비를 지원할 수 있고, 「문화재보호법」 제52조에 따르면, 지방자치단체는 그 관할구역에 있는 국가지정문화재로서 지방자치단체가 소유하거나 관리하지 아니하는 문화재에 대한 관리·보호·수리 또는 활용 등에 필요한 경비를 부담하거나 보조할 수 있는바, 이는 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 법률에 규정이 있는 경우로 볼 수 있으므로 지방자치단체가 관리위탁을 받은 자에게 운영비를 지원하는 것은 가능할 것으로 보입니다.
또한, 별도의 운영비 지원 조항을 두는 것이 바람직한지 또는 일반조례를 준용하도록 하는 조항을 두는 것이 바람직한지와 관련하여 「지방재정법 시행령」 제29조제5항에 따르면, 지방자치단체의 보조금 또는 그 밖의 공금의 지출에 대한 교부결정 등에 관하여 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 하고 있고, 이에 따라 제정된 「경산시 보조금 관리 조례」(이하 “보조금조례”라 함) 제3조에 따르면, 보조금 관리에 관하여는 다른 법령이나 조례에 특별한 규정이 있는 것을 제외하고는 이 조례가 정하는 바에 의하도록 하고 있는바, 보조금조례와 달리 규정할 사항이 있거나, 보조금조례에 없는 사항을 규정할 필요가 있다면, 경산시조례 제9조와 같이 운영비 지원에 관한 별도의 조항을 두는 것이 상위법령에 위배되지는 않을 것입니다.
다만, 보조금조례와 동일한 내용을 경산시조례에 재기재하는 것은 보조금조례가 개정되거나 폐지될 때마다 경산시조례가 정비되지 아니하는 경우에는 집행상 혼란을 야기할 소지가 있는 등 입법체계상 바람직하지 않은 면이 있으므로, 보조금조례와 다르게 규정할 사항이 있는 경우가 아니라면, 보조금조례를 준용하는 조항만을 두는 것이 오히려 바람직한 면이 있을 수 있으니, 이러한 점을 고려하시기 바랍니다.
참고로, 「문화재보호법」 제84조에 따르면, 지방자치단체는 문화재의 보존·관리·활용 또는 전승을 위하여 필요하다고 인정하면 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 공유재산을 수의계약으로 대부·사용·수익하게 하거나 매각할 수 있고(제1항), 이에 따른 내용 및 조건에 관하여는 「공유재산 및 물품 관리법」에서 정하는 바에 따르도록 하고(제2항) 있으므로, 사안의 삽살개육종연구소 관리위탁과 관련하여서는 행정재산을 관리위탁하는 측면 외에 국가지정문화재인 삽살개의 보존·전승을 위하여 관리단체에 공유재산인 삽살개육종연구소를 수의계약으로 사용·수익하게 할 수 있는 측면도 있으므로, 운영에 참조하시기 바랍니다.
다. 질의 다에 대하여
먼저, 사안의 삽살개육종연구소의 법적 성격과 관련하여 경산시조례안 제2조제1호에서 삽살개육종연구소란 삽살개에 대한 보호 및 종 보존, 번식 등에 관한 연구, 교육 및 일반에게 ‘관람시키는 곳’이라고만 정의할 뿐 그 법적 성격에 관하여는 별도로 규정하고 있지 않아 삽살개육종연구소가 법인격을 가지는 법인인지, 「지방자치법」상 소속 행정기관인지 혹은 행정재산으로서의 단순한 시설인지 등에 관하여 잘 알 수 없는 면이 있으므로, 이에 대하여 ‘---행정재산인 시설’ 등과 같이 명확히 정비하는 것이 필요해 보입니다.
다음으로, 경산시조례안의 명칭과 관련하여 ‘---설치에 관한 조례’로 하고 있는데, 삽살개육종연구소는 조례안에 의하여 법적 실체를 갖게 되는 것이 아니라, 「지방자치법」 제39조제1항제6호와 같은 법 시행령 제36조제1항 및 「공유재산 및 물품 관리법」 제10조제1항과 같은 법 시행령 제7조제1항에 따른 절차 등을 거쳐 취득되는 행정재산임에도 불구하고 조례안의 명칭을 위와 같이 정하는 것은 바람직하지 않아 보이는바, 조례안의 명칭을 ‘---운영에 관한 조례’ 등으로 하는 것이 삽살개육종연구소의 법적 성격 및 경산시조례안의 내용에 더욱 부합하는 것으로 보입니다.
또한, 체험학습장등의 관람료와 관련하여 경산시조례안 제12조에서는 이를 시행규칙으로 정하여 시장이 고시하도록 하고 있는데, 「문화재보호법」 제49조에서는 국가지정문화재를 공개하는 경우 징수할 수 있는 관람료의 징수권자는 관리단체가 되고(제1항), 관람료는 관리단체가 정한다(제2항)고 규정하면서, 「문화재보호법」 제34조 및 「천년기념물 경산의 삽살개 관리지침」(문화재청훈령 제251호)에서 관리단체를 별도로 지정하고 있고, 「공유재산 및 물품 관리법」 제27조제4항에서는 행정재산의 관리위탁을 받은 자로 하여금 미리 해당 지방자치단체 장의 승인을 받아 이용료를 징수할 수 있도록 규정하고 있는바, 이는 관리위탁을 받은 자가 제3자에게 이용료를 징수하는 것은 기본적으로 사적자치의 영역에 가까워 관리위탁을 받은 자가 정할 수 있되, 지나친 이용료를 징수할 경우 주민들에게 과도한 부담으로 작용할 수 있는 면을 고려하여 지방자치단체 장의 승인을 받아 징수하도록 규정한 것으로 보이므로(법제처 2011. 6. 27. 회신 의견 11-0113 취지 참조), 이용료에 해당하는 체험학습장등의 관람료를 조례에서 위임하여 시행규칙으로 정하도록 하는 것이 적절한지에 대하여는 의문이 있고, 설령 규정하더라도 징수권자로서 관리단체가 정하도록 명시하는 것이 필요할 것으로 보입니다.
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