이유
가. 공통되는 사항
「지방자치법」 제22조에 따라 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있으나, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 하는데, 가축 사육을 전부 또는 일부 제한하는 것은 주민의 가축사육 권리를 제한하는 것이므로 조례로 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 합니다.
「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하 “가축분뇨법”이라 함) 제8조제1항에 따라 시장·군수·구청장은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여, 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역(제1호), 「수도법」 제7조의 규정에 따른 상수원보호구역, 「환경정책기본법」 제22조의 규정에 따른 특별대책지역 및 그 밖에 이에 준하는 수질환경보전이 필요한 지역(제2호), 「환경정책기본법」 제10조의 규정에 따른 환경기준을 초과한 지역(제3호) 중, 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정하여 가축의 사육을 제한할 수 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
「김천시 가축사육 제한에 관한 조례 전부개정 조례안」(이하 “김천시가축조례안”이라 함) 제3조제2항에서는 「김천시 도시계획 조례」에서 정하는 바에 따라 가축의 사육이 전면 금지되는 구역은 별표와 같다고 규정하고, 별표에서 제1종전용주거지역(제1호)부터 농수산업지구(제23호)까지 이를 나열하고 있습니다.
그런데, 가축사육 전면금지 구역을 지정함에 있어 가축분뇨법령의 취지에 맞추어 별도로 정함이 없이 단순히 「김천시 도시계획 조례」에서 「건축법 시행령」 별표 1 제21호 가목의 축사(양잠·양봉·양어시설 및 부화장 등을 포함)의 건축을 금지하고 있는 지역·지구 전체를 가축사육 전면금지 구역으로 정하는 것은 가축분뇨법 제8조제1항의 취지에 부합하지 않는다는 지적이 있을 수 있고, 또한, 도시계획 조례에서 정한 내용과 동일한 내용을 김천시가축조례안에 재기재하는 것은 입법 체계적으로 보면 도시계획 조례가 개폐되는 경우 김천시가축조례안이 함께 정비되지 아니하면 김천시가축조례안의 효력에 관한 다툼이 있을 수도 있으므로 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
다. 질의 나에 대하여
김천시가축조례안 제3조제2항 각 호의 규정들이 가축분뇨법 제8조에 따른 ‘주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역’ 등에 해당하는지의 여부는 해당 지역의 태양 등 사실관계에 따라 달라질 수 있는 내용이므로, 특정 사안에 대한 법적 의견을 드리는 의견제시 대상으로 적절하지 아니한바, 해당 지역의 현황 및 보호 필요성 여부를 보아 적절히 판단하시기 바랍니다.
라. 질의 다에 대하여
김천시가축조례안 제4조제1항에서는 가축사육 제한구역 내에서 축사 또는 가축시설의 건축 또는 설치(제1호), 배출시설의 건축 또는 설치(제2호), 자원화시설 또는 정화시설의 건축 또는 설치(제3호), 가축분뇨 또는 퇴비·액비의 적치 또는 저장(제4호)을 할 수 없도록 하고 있습니다.
그런데, 조례의 가축사육 제한구역은 가축분뇨법 제8조제1항에 따라 가축의 사육을 제한할 필요성이 인정되어 지정된 것으로서, 가축사육 제한구역으로 지정된 경우에는 가축사육을 할 수 없으므로 가축사육과 관련된 시설의 건축·설치가 사실상 제한될 수 있는바, 가축분뇨법 제8조제1항에서도 “조례가 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정하여 가축의 사육을 제한할 수 있다”고 규정하고 있어 가축의 사육을 제한하는 방법으로 일정한 구역을 설정한다 하여도 그 구역에서 가축의 사육을 제한하기 위하여 구체적으로 어떤 시설이 건축·설치가 제한되어야 하는 시설인가에 관하여 의문이 있는 경우에는 이를 명확하게 규정하는 차원에서 조례로 가축사육 제한구역에서 건축 또는 설치가 제한되는 시설을 열거할 수 있다고 볼 수도 있을 것입니다.
그러나, 조례로 가축사육 관련 시설의 건축·설치를 제한하는 규정을 두는 것을 허용한다 하여도 가축분뇨법의 전반적인 내용과 위 질의 가에서 살펴본 바와 같이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 제정된 「김천시 도시계획 조례」 등에 부합하여야 할 것인바, 가축분뇨법 제8조는 가축사육 제한구역을 설정하고(제1항), 그 구역에서 가축을 사육하는 자에 대하여는 축사의 이전 등을 명할 수 있으며(제2항), 축사의 이전 등을 명하는 경우에는 1년 이상 유예기간을 두되 정당한 보상을 실시하도록 하고(제3항) 있을 뿐 가축사육 제한구역에서 특정 시설의 건축 또는 설치 제한을 조례로 정하도록 포괄적으로 위임하였다고는 보기 어려우므로, 김천시가축조례안 제4조제1항에서와 같이 가축사육 관련 시설의 건축·설치를 전면적으로 제한하는 것은 「지방자치법」 제22조 단서 위배의 소지가 있어 바람직하지 않다고 할 것입니다.
또한, 김천시가축조례안 별표에서는 전용공업지역을 가축사육 제한구역으로 정하고 있는데, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제71조제1항제11호 및 별표 12에 따라 전용공업지역에서는 「건축법 시행령」 별표 1 제22호 가목의 분뇨처리시설을 건축할 수 있음에도 김천시가축조례안 제4조제1항에서 이 지역 내에서의 자원화시설 또는 정화시설의 건축 또는 설치(제3호)를 제한하는 것은 법령에 위배될 소지가 있어 보입니다.
따라서, 가축사육 제한구역에서 가축사육 관련 시설의 건축·설치 등의 행위를 제한하는 김천시가축조례안 제4조제1항은 가축분뇨법 제8조의 위임범위를 벗어나 주민에게 의무를 부과하는 것으로 보이므로 「지방자치법」 제22조에 위배될 소지가 있어 바람직하지 않습니다.
마. 질의 라에 대하여
김천시가축조례안 부칙 제4조에서는 기존 축사에 대한 증축 특례로서 조례 시행 전 가축분뇨법 제15조제1항의 규정에 의한 준공검사를 받고 가축사육 제한구역 안에서 운영 중인 시설에 대해서는 1회에 한하여 신고를 하였거나 허가를 받은 면적의 50%까지 증축 또는 증설을 허용하도록 하고 있습니다.
그런데, 가축분뇨법 제8조제2항에 따를 때 시장·군수·구청장은 가축사육 제한구역에서 가축을 사육하는 자에 대하여 축사의 이전 그 밖에 위해의 제거 등 필요한 조치를 명할 수 있음에도 김천시가축조례안에서 기존 축사에 대한 증축 등을 허용하는 것은 법령의 취지에 부합하지 않을 소지가 있어 보입니다.
또한, 축사 현대화나 개선 등도 없이 단지 기존 축사라는 사실만으로 기존면적의 50%까지 증축을 허용하는 것 역시 가축분뇨법 제8조상 가축사육 제한구역 지정의 취지에 부합하지 않고, 형평에도 반할 소지가 있으므로, 신중하게 검토해야 할 것으로 보입니다.
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