이유
「내수면어업법」 제9조제1항에 따르면, 내수면에서 자망어업, 종묘채포어업, 연승어업, 패류채취어업 등을 하려는 자는 특별자치도지사·시장·군수·구청장(이하 “허가권자”라 함)의 허가를 받아야 하는데, 같은 조 제2항 및 제4항에서는 허가권자가 어업허가를 할 때에는 내수면의 용도, 자원상태, 경영 및 이용에 관한 상황을 고려하도록 규정하는 한편, 한정된 허가권의 범위 내에서 어떤 자에게 우선적으로 허가를 하여야 하는지에 관한 기준으로서, 「내수면어업법」 제10조제1항에서는 제9조에 따른 어업허가의 우선순위를 어업의 면허 및 허가를 받으려는 수면이 있는 지역 어업인의 공동이익을 위하여 조직된 내수면어업계(內水面漁業契), 법인과 그 밖의 단체(제1호), 어업의 면허 및 허가를 신청한 어업과 같은 종류의 어업을 경영하였거나 이에 종사한 자(제2호), 내수면 어업개발 및 수산물 수출에 관한 경험과 실적이 있는 자(제3호)의 순으로 정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 “제1항에도 불구하고” 지역 어업여건 등을 고려하여 제9조에 따른 허가어업의 우선순위를 해당 특별자치도·시·군·구의 조례로 정할 수 있도록 규정하고 있습니다.
먼저, 「내수면어업법」 제10조제2항에서는 “제1항에도 불구하고” 허가어업의 우선순위를 조례로 정할 수 있다고 규정하면서, 조례로 정할 수 있는 우선순위의 범위에 대하여 별다른 제한을 두고 있지 아니하므로, 동 규정의 문언을 그대로 해석하면 허가권자가 속하는 지방자치단체의 조례로 제1항 각 호에 따른 우선순위와 각 순위의 범위를 모두 포함하여 제1항과는 다르게 허가어업의 우선순위를 정할 수 있는 것으로 보이며, 또한 동 규정이 신설된 법률 제10293호 「내수면어업법」(2010. 5. 17. 공포, 6. 17. 시행)의 개정이유에서 제10조제2항의 신설 취지를 ‘허가어업의 우선순위를 지역여건 등에 따라 신축적으로 운영할 수 있도록 하여 행정의 탄력성을 확보하기 위한 것’으로 명시하고 있는 점을 고려할 때에도 동 규정은 각 지역의 어업여건 등을 고려하여 허가어업의 우선순위를 조례로 법률과 달리 정하는 것이 타당하다고 인정하는 경우에는 이를 조례로 정할 수 있도록 포괄적으로 위임하는 규정으로 보이는바, 「내수면어업법」 제10조제2항의 문언과 취지만으로는 허가권자가 속하는 지방자치단체에서 조례로 허가어업의 우선순위를 규정할 때 지역 내수면어업의 실정에 맞게 법률에 따른 우선순위를 바꾸거나, 각 우선순위의 범위를 축소·확대하거나 또는 새로운 우선순위를 추가하는 것도 가능한 것으로 보입니다.
아울러, 「내수면어업법」 제10조제3항에서는 허가권자가 제1항 및 제2항의 기준에 따라 우선순위를 정할 때 「내수면어업법」 등에 따른 명령·처분 등을 위반하여 행정처분을 받은 자나 어업의 경영상태가 극히 부실하다고 인정되는 자 등을 배제할 수 있도록 규정하고 있는데, 이러한 규정은 ‘실제로’ 허가권자가 우선순위를 결정할 때, 제1항 각 호에 따른 우선순위 기준이나 제2항에 따라 조례로 달리 정한 우선순위 기준에 해당하는 자라 하더라도 우선순위에서 제외할 수 있는 경우를 정한 것으로서 우선순위 기준의 설정이라기 보다는 적용에 관한 규정이므로, 동 규정에 의하여 지방자치단체가 조례로 정할 수 있는 우선순위 기준이 제한된다고 할 수도 없을 것으로 보입니다.
그런데, 현재 농림수산식품부에서는 「내수면어업법」 제10조제1항 각 호에 따른 허가어업 우선순위의 기본적 틀은 전국적으로 통일적으로 유지될 필요가 있다는 판단 아래, 같은 조 제2항은 제1항에 따른 우선순위의 세부 내용만을 달리 정할 수 있도록 규정한 것으로 해석하면서, 이러한 점을 명확히 하기 위하여 제10조제2항을 개정하여 조례로 정할 수 있는 우선순위의 범위를 제1항 각 호에 따른 어업허가의 우선순위 범위 내의 세부적인 우선순위로 한정하는 등의 내용으로 「내수면어업법」 개정안을 마련하여 올 하반기 중 국회에 제출할 계획인바, 법률이 실제로 이에 따라 개정되는 경우 조례로 정할 수 있는 내수면 허가어업의 우선순위의 범위가 축소 될 수 있으므로, 법률이 개정되기 전에 현행 규정에 따라 조례로 허가어업의 우선순위 등을 법률과 달리 규정하면 법률 개정 이후에는 그 조례의 내용이 법률의 범위를 초과하여 무효로 될 소지가 있으므로 이와 같은 「내수면어업법」 제10조제2항에 관한 소관부처의 입장과 법률 개정 계획 등을 고려하여 조례 개정 여부를 결정하는 것이 바람직할 것으로 보입니다.
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