이유
가. 질의 가에 대하여
종전의 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(2011. 7. 1. 대통령령 제23009호로 개정되기 이전의 것을 말함. 이하 같음) 별표 5에서는 용도지역 중 제2종 일반주거지역에서 건축할 수 있는 건축물을 같은 규정에 따라 건축할 수 있는 건축물(제1호)과 각 지방자치단체에서 도시계획조례로 정하는 바에 따라 건축할 수 있는 건축물(제2호)로 나누어 규정하면서, 제1호와 제2호에 해당하는 건축물 모두 18층 이하의 건축물로 한정하되, 도시계획조례로 18층 이하의 범위에서 따로 제한 층수를 정하거나 구역별로 층수를 세분하여 정할 수 있도록 규정하고 있었습니다.
이에 따라 현행 「구리시 도시계획 조례」 별표 4 제1호에서는 ‘제2종 일반주거지역에서 건축할 수 있는 건축물’의 층수는 18층 이하로 하되, 5층 이하의 건축물이 밀집한 지역으로서 도시경관의 훼손을 방지하기 위하여 시장이 지정·고시하는 구역에서의 건축물의 층수는 7층 이하로 하도록 규정하는 한편, 제2호에서는 ‘제2종 일반주거지역에서 건축할 수 있는 건축물’을 각 목으로 열거하여 규정하고 있는데, 이 때 제1호에서 그 적용 대상에 관하여 별다른 제한 없이 ‘제2종 일반주거지역에서 건축할 수 있는 건축물’로 규정하고 있고, 종전의 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 별표 5 제1호와 제2호에서는 각각 그 층수제한에 관하여 도시계획조례로 달리 정할 수 있는 근거를 둠에 따라, 일견 「구리시 도시계획 조례」 제1호에 따라 층수제한을 적용받는 건축물은 국토계획법령 및 도시계획조례에 의하여 구리시 제2종 일반주거지역에서 건축할 수 있는 모든 건축물, 즉 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 별표 5 제1호에 따라 건축할 수 있는 건축물과 같은 별표 제2호 각 목에 따른 건축물 중 도시계획조례에서 건축할 수 있는 건축물로 규정한 건축물 모두를 의미하는 것으로 해석될 여지가 있습니다.
그러나, 「구리시 도시계획 조례」 별표 4 제2호에서는 ‘제2종 일반주거지역에서 건축할 수 있는 건축물’의 종류를 정하면서, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 별표 5 제1호에 따라 건축할 수 있는 건축물은 열거하고 있지 아니한바, 위와 같이 조례 제1호의 층수제한 규정 적용대상인 ‘제2종 일반주거지역에서 건축할 수 있는 건축물’을 국토계획법령 및 도시계획조례로 정하는 바에 따라 건축할 수 있는 건축물 모두를 의미하는 것으로 해석할 경우, 조례 제2호에서는 시행령 별표 5 제1호에 따라 건축할 수 있는 건축물을 제2종 일반주거지역에서 건축할 수 있는 건축물에서 배제하는 것으로서 상위법령에 위반되는 규정으로 해석되는 문제가 있습니다. 아울러, 용도지역별로 건축할 수 있는 건축물을 정하고 있는 「구리시 도시계획 조례」 별표 2부터 별표 22까지의 전반적인 규정체계를 살펴보면, 조례 각 별표에서는 별다른 언급 없이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 각 별표의 제2호, ‘도시계획조례가 정하는 바에 따라 건축할 수 있는 건축물’에 관해서만 규정하고 있다는 점을 고려하면, 「구리시 도시계획 조례」 별표 4 제1호 및 제2호에서도 마찬가지로 시행령 별표 5 제2호에 따른 건축물에 관해서만 규정하고 있는 것으로 해석하는 것이 구리시 도시계획조례의 전체적 체계나 취지에 비추어 볼 때 합리적인 해석이라 할 것입니다.
따라서, 「구리시 도시계획 조례」 별표 4 제1호에 따른 건축물의 층수제한 규정은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 별표 5 제2호 및 「구리시 도시계획 조례」 별표 4 제2호에 따른 건축물에만 적용하려는 의도로 제정된 것으로서, 그와 같이 해석하는 것이 바람직할 것입니다.
다만, 앞서 살펴본 바와 같이 현행 조례의 규정에 오해의 소지가 있을 수 있으므로, 조례의 개정을 통하여 별표 4 제1호의 적용대상을 명확히 규정할 필요가 있을 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」이 개정(대통령령 제23009호, 2011. 7. 1. 공포·시행)될 당시 부칙 제3조에서는 ‘도시계획조례에 위임된 사항에 관한 경과조치’라는 제목 아래 별표 5 제1호 각 목 외의 부분 및 제2호 각 목 외의 부분의 개정규정에 따라 조례에 위임된 사항은 해당 조례가 제정되거나 개정될 때까지 종전의 별표 5 제1호 각 목 외의 부분 및 제2호 각 목 외의 부분에 따라 조례로 정한 규정을 적용한다고 규정하고 있는바, 이러한 경과규정에 따라 구리시에서는 조례 별표 4를 개정된 시행령의 취지에 맞추어 개정하기 전까지 현행 규정을 계속하여 적용할 수 있을 것으로 보입니다.
참고로, 개정된 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 별표 5에서는 직접적으로 층수를 제한하는 규정이 삭제되었으나, 경관관리 등을 위하여 필요한 경우 도시계획조례로 정하는 바에 따라 건축물의 층수를 제한할 수 있는 근거를 두고 있으므로, 현행 「구리시 도시계획 조례」 별표 4 제1호의 내용이 개정된 시행령에 명시적으로 위배된다고 할 수는 없을 것이나, 시행령의 개정 취지가 용도지역 내 규제를 완화하기 위한 것이라는 점을 고려할 때, 이러한 취지에 맞추어 조례를 개정할 필요는 없는지에 대한 검토가 필요할 것으로 보입니다.
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