이유
「도로법」 제8조에서는 도로의 종류 및 등급을 고속국도(제1호), 일반국도(제2호), 특별시도(特別市道)·광역시도(廣域市道)(제3호), 지방도(제4호), 시도(市道)(제5호), 군도(郡道)(제6호), 구도(區道)(제7호)로 구분하여 규정하고 있고, 「도로법」 제64조제2항·제3항 및 같은 법 시행령 제57조에서는 자동차 전용도로나 일반국도 및 지방도, 4차로 이상으로 도로구역이 결정된 도로에 다른 도로, 통로, 그 밖의 시설을 연결시키려는 자에 대하여 도로 관리청의 허가를 받도록 하고 있으며, 그 허가의 기준·절차 등 허가에 관하여 필요한 사항은 국도인 경우에는 국토해양부령으로 그 밖의 도로인 경우에는 그 도로의 관리청이 속하여 있는 지방자치단체의 ‘조례’로 각각 정하도록 규정하고 있고, 이에 따라 국도인 경우에는 「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」이 제정되어 있는바, 사안과 같은 국도가 아닌 군도(郡道)의 연결에 대해서는 위 규칙이 적용되지 않아, 군도의 연결에 관한 사항을 군조례로 정할 수 있는지가 문제될 수 있습니다.
먼저, 지방자치단체는 「지방자치법」 제22조에 따라 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있으므로, 조례 제정이 가능한지 여부를 살펴보기 위하여 관련 법령 및 사무의 성질에 관하여 검토할 필요가 있는데, 「도로법」상 군도는 군청 소재지에서 읍사무소 또는 면사무소 소재지에 이르는 등 일정 요건을 갖출 경우 관할 군수가 그 노선을 지정하여 인정된 것으로서(제14조) 그 관리청은 군수가 되고(제20조제1항제3호), 군수는 도로의 정비·관리계획 등이 포함된 도로정비 기본계획을 수립하고(제22조제1항), 이 법이나 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 도로의 신설·개축 및 수선에 관한 공사와 그 유지를 수행하며(제23조제1항), 그 밖에 도로점용허가(제38조제1항), 접도구역(接道區域), 입체적 도로구역 및 도로보전 입체구역의 지정(제49조, 제50조 및 제51조) 등을 할 수 있게 되어 있습니다. 아울러, 이 법이나 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 도로에 관한 비용도 해당 도로의 관리청에서 부담하는(제67조) 등 도로법령상 소관 도로의 신설·개수(改修) 및 유지와 관련하여 해당 도로의 관리청인 군수가 전반적인 사무를 관장하게 하고 있음을 알 수 있습니다.
또한, 「도로법」 제64조제3항은 국도가 아닌 도로에 대해서 다른 도로 또는 시설 등과 연결하는 사항에 대하여 정할 때는 해당 관리청이 속하여 있는 지방자치단체의 조례로 정하도록 하고 있는바, 이는 국도가 아닌 경우에는 해당 도로의 관리청이 지방자치단체의 사정에 따라 법령의 범위 안에서 자율적으로 정할 수 있도록 한 취지로 보이고, 아울러, 「지방자치법」 제9조제2항제4호라목에서 시군도의 신설·개수(改修) 및 유지를 자치사무로 예시하고 있으므로, 「도로법」, 「도로의 구조·시설 기준에 관한 규칙」 등 군도에 대해서도 적용되는 상위 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 군조례를 제정할 수 있을 것으로 보입니다.
따라서, 군도(郡道)의 연결에 대하여는 「도로법」 제64조제3항에서 조례로 정하도록 하고 있고, 군도의 연결에 관한 사무는 도로 관리청인 지방자치단체가 그 소관 도로를 관리하는 사무의 일환으로서 자치사무로 볼 수 있으므로, 이에 관한 조례를 제정하는 것은 가능한 것으로 보입니다.
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