이유
가. 질의 가에 대하여
사안의 「광양시 백운산연구회 설립 및 지원 조례」(이하 “광양시조례”라 함) 제2조제1항에서 광양시 백운산연구회는 비영리단체로 설립하고, 그 설립·운영에 필요한 재산과 관련하여 같은 조례 제12조에서 지방자치단체의 보조금(제1호), 백운산 보호와 관련된 기관·법인·단체의 출연재산(제2호) 등으로 조성한다고 규정하고 있으며, 같은 조례 제13조에서 시장은 연구회의 사업추진에 필요한 사업비와 운영경비의 일부를 예산의 범위에서 보조금으로 지원할 수 있다고 하여 설립 및 지원의 근거를 두고 있습니다.
그런데, 「비영리민간단체지원법」 제3조에서는 비영리민간단체의 지원과 관련한 기본방향으로서 지방자치단체는 비영리민간단체의 고유한 활동영역을 존중하여야 하며 창의성과 전문성을 발휘하여 공익활동에 참여할 수 있도록 적극 노력하여야 한다고 규정하면서, 같은 법 제5조에서는 비영리민간단체의 활동은 자율성이 보장되어야 하고, 행정안전부장관 및 시·도지사는 이들 단체의 공익활동에 필요한 행정지원 및 이 법이 규정한 재정지원을 할 수 있다고 규정하여 지원의 근거 규정만을 두고 있습니다.
따라서, 비영리단체란 통상 민간단체인데 ‘지방자치단체에서 이를 주도적으로 설립하고 설립시 보조금을 출연하는 것’은 공익활동 수행에 있어 지방자치단체에 종속되지 않고 민간의 창의성과 전문성을 발휘하게 하고자 하는 비영리단체 본연의 성질 및 그 목적에 부합하지 않고, 국가 또는 지방자치단체에서 직접 어떠한 단체를 설립하는 것이 아니라 지원할 수 있는 근거규정만을 두고 있는 관련 법령의 취지에도 부합하지 않아 보이며, 법인과 같이 법인격이 있음으로 해서 보호되는 자들과는 달리 지방자치단체가 ‘법인격이 없는’ 단체를 설립하는 경우 지방자치단체의 산하기관으로 운용되어 해당 단체의 독립성 등이 의문시될 수도 있으므로, 이러한 형태의 조례 제정은 타당하지 않은 것으로 보입니다.
다만, 「전라남도 사회단체보조금 지원조례」 제2조에서는 영리가 아닌 공익활동을 수행하는 것을 주 목적으로 하는 법인 또는 단체를 ‘사회단체’로 정의하고 있고, 같은 조례 제5조에서는 사업비 등을 지원할 수 있도록 규정하고 있으며, 같은 조례 제4조에서는 ‘조례에 지원 규정이 있는 단체’ 등을 보조대상으로 규정하고 있으므로, 백운산연구회를 이러한 「전라남도 사회단체보조금 지원조례」 등의 적용을 받는 지원 대상 단체로 보기 위하여 ‘지원’에 관한 규정이 있는 별도의 조례를 규정할 수는 있다고 할 것입니다.
한편, 광양시조례 제1조와 제9조에서 규정한 연구회의 목적 및 사업과 관련하여 지방자치단체가 적극적으로 기여하기 위하여 단체를 설립하고 재산을 출연하고자 한다면, 민간 주도의 특성을 지니는 비영리단체의 형태보다는 비영리재단‘법인’의 형태가 고려될 수는 있을 것인데, 이 경우 사안의 연구회는 「민법」상 비영리재단법인으로서 주무관청의 설립허가를 받고 설립등기를 하는 등 같은 법의 규정에 따라 설립될 것이므로, 법인인 백운산연구회와 관련된 조례에 설립 근거 규정을 둔다고 하더라도 설립 자체가 조례의 규정에 따라 되는 것은 아니고, 단지 설립의지를 확인하는 의미만을 가진다고 할 것인바, 법인인 단체를 설립하려는 경우에도 조례에 설립의 근거 규정을 두는 것은 이러한 점을 고려하여 판단하여야 할 것으로 보입니다.
따라서, 지방자치단체에서 연구회라는 법인 아닌 비영리단체를 설립하는 내용의 조례를 제정하는 것은 민간이 창의성과 전문성을 발휘하여 자발적으로 설립·운영하려는 비영리단체 본연의 성질 및 목적에 비추어 바람직하지 않은 것으로 보이고, 만약 비영리재단‘법인’의 형태로 어떠한 단체를 설립하려는 경우에도 그 설립은 법률의 규정에 따르는 것이지 조례에 규정된 단체 설립 근거규정에 따라 이루어지는 것은 아니라고 할 것이므로, 조례에 설립의 근거 규정을 둘 필요성 여부는 이러한 점을 고려하여 판단하여야 할 것이며, 다만 주민의 생활이나 지방자치단체의 행정목적에 도움이 되는 어떠한 역할을 하는 단체 등에 대한 ‘지원’의 근거 규정을 조례에 두는 것은 가능할 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
광양시조례에서는 연구회의 운영과 관련하여 회원의 자격(제3조), 회원의 가입(제4조), 임원의 구성(제5조), 임원의 보수(제6조), 이사의 선임(제7조), 의결정족수(제8조), 사업(제9조), 정관에 포함되어야 하는 사항(제10조) 등을 규정하고 있습니다.
그런데, 법인격 없는 비영리단체인 연구회에 대하여 그 운영에 관한 전반적인 사항을 광양시조례에 규정하여 지방의회의 의결을 거치도록 하고, 통상 민간단체로서 자율적으로 운영되어야 하는 비영리단체에 대하여 정관 변경시마다 행정기관의 감독을 받도록 하는 것은 「비영리민간단체지원법」이나 「민법」 등에서 예정하고 있는 규율범위를 넘는 것으로 보이며, 외견상 지방자치단체와 분리된 별개의 단체임에도 불구하고 지방자치단체의 산하기관과 같이 운용하게 될 우려가 있어 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
한편, 위와 같은 기술적인 논의에도 불구하고, 전제가 되는 법인격 없는 비영리단체의 조례 설립 가능성 여부는 질의 가에서 살펴본 바와 같이 타당하지 않은 것으로 보이므로, 지방자치단체에서 조례로 이와 같은 기관을 설립하는 것은 타당하지 않은 것으로 보입니다. 다만, 어떠한 종류의 단체에 대하여 ‘지원’을 규정하는 조례는 가능하다고 볼 때, 조례에서는 지원의 대상이 되는 단체의 운영과 관련하여 대상을 확정할 수 있을 정도로만 규정하는 것이 타당할 것이므로, 귀 청에서 질의한 바와 같은 연구회의 회원, 이사회 구성 등 연구회 운영과 관련하여 조례에 명시하는 것은 타당하지 않은 것으로 보입니다.
따라서, 법인 아닌 비영리단체의 설립에 관하여 조례에 규정을 두는 것은 바람직하지 않은 것으로 보이나, 일정 종류의 단체에 대한 ‘지원’ 사항을 조례로 규정하는 경우로 한정해서 설명을 하면, 지원의 대상이 되는 단체의 운영과 관련하여 대상을 확정할 수 있을 정도로만 규정하는 것이 타당할 것이므로, 귀 청에서 질의한 바와 같은 연구회의 회원, 이사회 구성 등 연구회 운영과 관련하여 조례에 명시하는 것은 타당하지 않은 것으로 보입니다.
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