이유
가. 질의 가에 대하여
「농어촌 등 보건의료를 위한 특별조치법」 제15조제1항 및 제21조에 따르면, 시장·군수는 의료취약지역의 주민에 대한 보건의료를 행하게 하기 위하여 보건진료소를 설치·운영하고, 보건진료소의 운영을 원활히 하기 위하여 보건진료소가 설치되어 있는 지역마다 주민으로 구성되는 보건진료소운영협의회(이하 “협의회”라 함)를 두어 보건진료소의 운영을 지원하도록 하고 있는데, 협의회의 조직과 운영에 대해서는 특별한 규정을 두지 아니한 채 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 포괄위임하고 있습니다.
그렇다면, 「농어촌 등 보건의료를 위한 특별조치법」 제21조의 위임에 따른 조례를 제·개정하는 경우에는 폭넓은 입법재량의 범위에서 협의회의 조직과 운영에 관한 사항을 규정할 수 있을 것인바, 현행 조례에서는 비록 협의회가 관할 지역 주민을 회원으로 하여 정관을 작성하고 군수의 인가를 받음으로써 성립하고, 운영위원 등 임원을 자체적으로 선출하며, 그 정관에 따라 활동하도록 규정하는 등 협의회의 성격을 「민법」상 사단법인과 유사하게 규정하여 행정기관이 관여할 수 있는 여지를 크게 두고 있지 아니하나, 같은 법 제2조제4호에 따르면, 보건진료소는 시장·군수가 설치·운영하는 보건의료시설이고, 같은 법 제23조에서는 군수는 보건진료소의 업무를 지도·감독할 수 있다고 규정하고 있는바, 보건진료소의 운영지원 등을 목적으로 설치되는 법인격 없는 기구인 협의회의 위원이 직무를 수행하기 부적당하거나 일신상 직무를 수행하기 어려운 경우 해당 위원을 해촉하여야 할 상황이 발생할 수 있고, 그러한 경우 군수가 보건진료소의 운영을 지원하고 관련 업무를 수행하는 협의회의 조직과 운영에 대하여 관여할 수 있도록 조례로 규정하는 것이 불가능하다고 할 수는 없을 것입니다.
한편, 이 경우 군수가 해촉할 수 있는 협의회의 ‘위원’을 제5조에 따른 운영위원회를 구성하는 운영위원만으로 할 것인지, 아니면 제6조에 따른 임원 모두를 포함하는 것으로 할 것인지는 해당 지방자치단체에서 정책적으로 판단할 사항이나, 다만 개정안에서 군수가 ‘위원’을 해촉할 수 있다고 규정할 경우 그 ‘위원’이 지칭하는 것이 ‘운영위원’인지 운영위원을 포함한 ‘임원’ 전체인지 명확하지 않으므로 ‘운영위원’ 또는 ‘임원’ 등 조례의 해당 규정에 따른 용어로 명확하게 표현하는 것이 입법기술상 바람직할 것으로 보입니다.
따라서, 「농어촌 등 보건의료를 위한 특별조치법」 제21조에서 협의회의 조직과 운영에 대해서는 특별한 규정을 두지 아니한 채 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 포괄위임하고 있으므로, 군수가 보건진료소의 운영지원 업무를 수행하는 협의회의 위원 중 직무를 수행하기 부적당하거나 일신상 직무를 수행하기 어려운 자를 해촉할 수 있도록 조례에 규정하는 것이 불가능하다고 할 수는 없을 것으로 보이고, 다만 이 경우 ‘위원’이 의미하는 바를 명확히 하기 위하여 ‘제5조에 따른 운영위원’ 또는 ‘제6조에 따른 임원’ 등으로 규정하여야 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여
여주군 조례 제5조제1항에서는 협의회의 기구로서 각 리에서 선출한 20인 이하의 운영위원으로 구성되는 ‘운영위원회’를 둔다고 규정하고 있고, 같은 조례 제6조제1항에서는 협의회의 임원으로서 회장 1인, 부회장 1인, ‘운영위원’ 20인 이하 및 감사 1인을 두도록 하면서, 같은 조 제2항에서는 회장, 부회장, 운영위원 및 감사는 회원 중에서 ‘운영위원회’가 선출하도록 하고 있습니다.
원칙적으로 같은 법령에서 특별히 달리 정하는 바가 없는 한, 동일한 단어는 동일한 대상을 지칭하는 것으로 해석하여야 하는바, 여주군 조례 제5조 및 제6조에서 각각 규정한 ‘운영위원회’와 ‘운영위원’은 같은 것을 의미한다고 보아야 할 것인데, 이와 같이 해석하면, 제6조의 규정내용은 제5조에 따라 ‘각 리에서 선출하는 운영위원’을 다시 해당 운영위원으로 구성된 운영위원회에서 선출하도록 하는 것이 되는 모순이 발생합니다.
그렇다면, 이러한 혼란을 해소하는 데에는 현행 조례의 해석만으로 는 불충분하고 조례의 개정작업이 필요한 것으로 보이는바, 제5조와 제6조에서 각각 규정하는 운영위원과 운영위원회가 동일한 것이라면, 제6조제1항제3호를 ‘제5조에 따른 운영위원회의 운영위원’으로 하고, 제2항에서는 운영위원회에서 선출하는 임원 중 ‘운영위원’을 삭제하는 등의 방법으로 조례를 개정하면 될 것으로 보입니다.
다. 질의 다에 대하여
먼저, 현행 여주군 조례 제8조에서는 협의회가 진료수입으로 기금을 설치하여 보건진료소의 운영을 지원할 수 있도록 규정하고 있는데, 그 취지는 「지방재정법」 제15조, 제63조 등에 의하여 원칙적으로 지방자치단체의 모든 수입과 지출이 예산에 편입되어 관리되는 것과는 달리, 같은 법 제16조제1항 및 같은 법 시행령 제27조제1호에 따라 보건진료소에서 진료용역을 제공하여 발생한 진료수입의 경우에는 해당 보건진료소의 수입대체경비로 직접 지출할 수 있도록 하기 위한 것으로서, 실제로 보건진료소의 회계를 운영하는 협의회가 보건진료소의 진료수입을 일반회계 세입으로 편입하는 대신, 별도로 관리하면서 보건진료소의 운영비로 직접 지출, 상쇄하도록 규정한 것으로 보입니다.
한편, 「지방재정법」 제63조에 따르면, 수입대체경비를 직접 사용하는 경우를 제외하고는 지방자치단체의 세입은 이를 수납하는 출납공무원이 수납하여 국고로 납입하게 되고, 같은 법 제65조에 따르면, 예산 외의 수입이 발생할 경우 현 회계연도의 세입에 편입하도록 규정하고 있습니다.
따라서, 여주군 조례 제8조를 개정하여 보건진료소의 진료수입을 여주군 일반회계로 편입하여 관리하려는 경우에는, 개정조례 부칙에 별도의 경과규정을 두지 않더라도 「지방재정법」에 따라 조례 시행 후 해당 보건진료소의 진료수입을 일반회계 세입으로 편입시키면 될 것으로 보입니다.
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