이유
가. 질의 가에 대하여
먼저, 「지방자치법」 제22조에 따라 지방자치단체는 법령에 위배되지 않는 범위 내에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는바, 이 사안의 시장이 설치·운영하는 공영주차장(노상주차장 및 노외주자창)에 대한 「주차장법」의 규정을 우선 살펴보면, 같은 법 제8조제1항·제2항, 제13조제2항·제3항 및 제15조제1항에서는 시장이 주차장의 관리위탁을 할 수 있도록 규정하면서 수탁자의 자격 등을 조례로 정하도록 하고 있습니다. 이에 따라 사회적기업을 수탁자로 규정하도록 하는 내용으로 조례를 규정할 수 있다는 주장이 있을 수 있으나, 관리위탁은 계약의 형태로 진행되므로 계약 방법에 관한 법령의 규정을 우선 살펴보아야 할 것이고, 단순히 수탁자의 자격을 조례로 정할 수 있다고 하여 계약 방법에 관한 사항까지 조례로 위임했다고 볼 수는 없을 것입니다.
이에 따라, 관리위탁 계약 방법에 관한 법령을 살펴보면, 본 사안의 공영주차장은 공유재산으로서 그에 관한 기본법인 「공유재산 및 물품 관리법」의 적용대상이 되는바, 같은 법 제97조에서는 공유재산 및 물품의 계약 등에 대하여 이 법이 정한 사항 외에는 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」을 준용한다고 규정하고 있는데 「공유재산 및 물품 관리법」에서는 계약 방법에 대하여 별도로 정하고 있는 바가 없으므로 사안의 관리위탁에 대한 수의계약 가능 여부에 대해서는 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」이 준용된다 할 것입니다.
따라서, 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」에 따라 공영주차장 관리위탁에 대한 수의계약 가능 여부를 살펴보면 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제9조제1항 및 제3항에서는 계약 체결시 원칙적으로 일반입찰에 부쳐야 하되, 다만 계약의 목적·성질·규모 및 지역특수성 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 수의계약 등을 할 수 있고, 수의계약의 대상범위 등 이에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 위임함에 따라, 같은 법 시행령 제25조제1항에서 법 제9조에 따른 수의계약에 의할 수 있는 경우를 제한적으로 열거하고 있는데, 사회적 기업에 대한 공영주차장의 관리위탁에 대하여는 이에 해당되는 근거가 없고, 「사회적기업 육성법」에서도 관리위탁을 전유할 수 있게 하는 근거 규정이 없어 보이는바, 이와 같이 다른 법령에서 명확한 근거 규정을 두고 있지 않은 한 수의계약의 근거 규정을 조례에 두는 것은 상위법에 위배될 소지가 있어 보입니다.
다만, 시장이 설치한 공영주차장에 대하여는 「주차장법」 제8조제1항 및 제13조제1항·제2항에 따라 시장이 직접 관리하거나 위탁할 수 있고, 같은 법 제8조제2항 및 제13조제3항에 따라 시장의 위탁을 받아 공영주차장을 관리할 수 있는 자의 자격 등은 해당 지방자치단체의 조례로 정할 수 있게 위임하고 있는바, 시장이 수탁자의 지원자격을 「공유재산 및 물품 관리법」 제27조제6항 및 같은 법 시행령 제19조제1항의 해당 행정재산을 관리하기에 적합한 자의 범위 내에서 「사회적기업 육성법」 제2조제1호에 따른 사회적 기업 등으로 제한하여 공개모집 방식으로 관리위탁하는 것은 검토할 여지도 있다고 할 것입니다.
위의 논의를 종합하면, 「목포시 주차장설치 및 관리조례」를 일부 개정하여 목포시 관내 공영주차장을 사회적 기업에 수의계약 방식으로 관리위탁하는 것은 상위법에 위배될 소지가 있어 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
관련 법령을 살펴보면, 「공유재산 및 물품 관리법」 제27조제2항에서 행정재산의 관리위탁을 받은 자는 제20조에 따라 해당 행정재산의 사용·수익허가를 받은 자로 간주한다고 규정하고 있으므로, 행정재산의 사용·수익허가를 받은 자에 대한 사용료 면제·감경 규정은 관리수탁자에게도 적용된다 할 것인바, 「공유재산 및 물품 관리법」 제24조제1항 각 호에서는 사용료의 면제 사유를 열거하고 있고, 같은 조 제2항에서는 대통령령이 정하는 바에 따라 사용료를 감경할 수 있다고 규정하고 있습니다.
먼저, 사용료 면제에 대하여는 「공유재산 및 물품 관리법」 제24조제1항 및 같은 법 시행령 제17조제4항에서 면제 사유를 국가나 다른 지방자치단체가 직접 해당 행정재산을 공용·공공용 또는 비영리공익사업용으로 사용하려는 경우, 천재지변이나 그 밖의 재난을 입은 지역주민에게 일정 기간 사용을 허가하는 경우 등으로 직접 규정하고 있는데, 사회적 기업에 대하여 사용료를 면제할 수 있는 근거나 조례에 위임된 바는 없어 보이고, 또한 「사회적기업 육성법」상 지방자치단체가 지역별 특성에 맞는 사회적기업 지원시책을 수립·시행하여야 하고(제3조), 이를 위해 사회적기업이 공유재산 및 물품을 대부·사용할 수 있다(제11조)는 근거만으로는 지방자치단체가 사회적기업을 육성하려는 것이 법령의 면제 사유에 해당하기도 어렵다고 보이므로, 조례에서 사용료 면제를 규정하는 것은 가능하지 않아 보입니다.
다음으로, 사용료 감경에 대하여는 「공유재산 및 물품 관리법」 제24조제2항 및 같은 법 시행령 제17조제5항·제6항에 따르면 ‘지역경제를 활성화하기 위하여 필요한 경우’에 해당할 때에만 100분의 30 이내의 범위에서 조례로 정하여 감경할 수 있는바, 지역경제 활성화를 위한 사회적 기업의 비중, 육성 필요성 등을 종합적으로 고려하여 사안이 이에 해당하는 것으로 판단되는 경우에 100분의 30 이내의 범위에서 조례로 정하는 바에 따라 감경할 수 있을 것입니다.
따라서, 「사회적기업 육성법」 제2조제1호의 사회적 기업에 대한 공영주차장 관리수탁자의 사용료 면제는 「공유재산 및 물품 관리법」 제24조제1항 및 같은 법 시행령 제17조제4항에서 면제 사유를 직접 규정하고 있어 조례에 위임된 바가 없어 보이고, 법령상 면제 사유에 해당한다고 보기도 어려우므로 조례에서 사용료 면제를 정하는 것은 가능하지 않을 것이고, 사용료 감경은 「공유재산 및 물품 관리법」 제24조제2항 및 같은 법 시행령 제17조제5항·제6항에 따라 ‘지역경제를 활성화하기 위하여 필요한 경우’에 해당한다고 판단되는 경우에 조례로 정하여 100분의 30 이내의 범위에서 감경할 수 있을 것입니다.
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