이유
주민자치센터 등 공공시설의 사용료 또는 수강료 등에 대해서 간단히 살펴보면, 지방자치단체는 「지방자치법」 제136조에 따라 공공시설의 이용 또는 재산의 사용에 대하여 사용료를 징수할 수 있고, 이는 같은 법 제139조제1항에 따라 사용료ㆍ수수료 또는 분담금의 징수 등에 관하여 조례로 정할 사항이므로, 공공시설에서 실시하는 각종 교육에 대한 수강료 규정은 원칙적으로 조례로 규정하여야 할 것입니다.
그러나, 기술적 사항이나 신속한 대처가 필요한 사항인 경우에는 입법형식을 규칙으로 할 필요가 있다고 할 것인바, 이 경우 조례가 위임한 범위에서 그 권한에 속하는 사무에 관해서는 규칙을 제정할 수 있되, 본질적인 사항은 조례로 그 대강을 규정하여 제3자의 예측가능성을 보호해야 할 것이므로, 징수할 수강료 등의 금액의 상한과 하한을 정하거나 금액의 산정기준의 대강을 정하여 규칙으로 규정할 내용의 대강을 예측할 수 있도록 조례에 규정한 후 위임한 경우라면 규칙으로 이러한 내용을 규정할 수 있을 것입니다.
그런데, 이 건 질의는 ‘규칙으로’ ‘자치센터 수강료의 징수범위 및 수강료’를 정할 수 있는지에 관한 일반적인 질의라기 보다는, 조례에서 수강료를 ‘위원회’에서 정하도록 한 내용에 근거하여, 위원회 결정의 통일성을 위하여 규칙에서 가이드라인으로 징수범위 및 수강료를 규정하면서 사실상 수강료의 감면대상자를 조례와 다르게 또는 조례보다 확대하여 정하거나 특정인에 대하여 수강료 징수금액 등을 별도로 정하는 것이 상위 조례에 위배되는지를 묻는 것으로 보이는바, 이에 대하여 살펴보도록 하겠습니다.
먼저, 조례 제10조제3항에서는 시장이 ‘별표로 정하는 기준과 범위 내에서’ 주민자치‘위원회’(이하 “위원회”라 함)가 동장과 협의하여 수강료를 정하도록 하고 있고, 같은 조 제5항에서는 시장이 저소득자 등에 대해서는 수강료를 감면할 수 있되 그 기준과 감면 비율 등에 대해서는 별표로 정하도록 규정하고 있으며, 같은 조례 별표에서는 수강료의 기준과 감면대상자 및 감면율 등에 대하여 규정하고 있고, 그 감면대상자는 국민기초생활보장수급자, 장애자 및 국가유공자로 규정하고 있습니다.
그런데, 「구리시 주민자체센터 설치 및 운영조례 시행규칙안」(이하 “규칙안”이라 함) 제6조에서는 위원회가 다음 각 호에 해당하는 사람의 수강료를 징수할 수 있고 이에 대한 수강료를 정해야 한다고 규정하면서 그 ‘징수대상자’에 대하여 ‘조례 별표에 규정되지 아니한’ 세 자녀 이상 세대의 자녀, 이주여성과 그 자녀, 65세 이상 노인, 「구리시 국가보훈대상자 등 예우 및 지원에 관한 조례」에 따른 보훈대상자 등으로 규정하고 있는바, 문언만 보면 위원회는 조례 등에 따라 이용자 일반에 대해서 수강료를 징수할 수 있음에도 불구하고 규칙안에 규정된 위 각 호의 사람에 대해서만 수강료를 징수할 수 있는 것처럼 보이고(입법의도가 수강료 징수대상을 이와 같이 축소하는 것으로 보이지는 아니함에도 불구하고), 만약 입법의도가 규칙안 제6조에 규정된 자들에 대해서는 자치센터 수강료를 감면하는 것이라고 하는 경우에는 조례 제10조에서 ‘조례 별표’로 정하도록 된 수강료 감면자의 기준과 감면 비율 등에 대해서 조례의 위임 없이 하위법령인 규칙에서 정하는 것이 되어 상위법령에 위배되는 문제가 발생할 수 있습니다.
위에서 살펴본 바와 같이, 비용지원이나 수강료, 시설 이용료 등의 감면에 있어 그 지원 또는 감면 대상과 범위에 관한 사항은 본질적인 사항이라고 할 것이므로, 제3자가 제도 운영의 대강을 예측할 수 있도록 조례에서 이에 대한 본질적인 사항을 정하고, 이후 범위를 정하여 규칙에 위임하는 형태가 바람직하다고 할 것인바, 위와 같이 세 자녀 이상 세대의 자녀나 이주여성 등에 대하여 자치센터 수강료를 감면해 줄 정책적 필요성이 있는 경우 또는 어떠한 자에 대해서만 수강료를 추가징수 하고자 하는 경우에는 조례에서 이를 먼저 규정한 후 그 감면 범위 등에 대해서 규칙으로 위임하는 형태를 취해야 할 것으로 보입니다.
한편, 조례 제10조제3항에서는 ‘---- 수강료는 ----- 위원회가 정한다’고 규정되어 있어 수강료 결정에 관한 사항은 위원회의 고유권한이므로 특정대상자의 수강료를 위원회가 정할 수 있도록 규칙에서 별도로 규정하는 것이 상위법령에 위배되지는 않는다고 볼 여지도 있으나, 한 조례에 규정된 내용들은 조화롭게 해석해야 할 것이고, 조례 제10조 및 제11조 등 수강료에 관한 조례규정의 체계를 살펴볼 때, 수강료의 기준과 범위는 ‘조례에 규정된 범위에서’ 위원회가 정하는 것으로 되어 있고, 감면대상 및 감면 비율 등에 대해서도 원칙적으로 조례 별표에서 먼저 정하도록 되어 있어, 위원회에서는 수강료 금액을 확정하는 권한을 가지고 있을 뿐 수강료 징수 대상과 범위까지 조례와 달리 정하도록 할 권한을 가진 것은 아니라고 보이는바, 수강료를 최종적으로 확정하는 주체가 위원회라는 이유만으로 조례에서 규정되지 아니한 자에 대하여 새로이 징수범위를 확정하거나 수강료 관련 규정을 정하기는 어려운 것으로 보입니다.
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