이유
가. 질의 가에 대하여
사안의 「옥천군 가축사육 제한에 관한 조례」(이하 “옥천군 조례”라 함)는 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제8조에 따라 일정지역에서 가축사육의 제한 등을 규정하기 위해 제정된 것으로서, 「토지이용규제 기본법」(이하 “토지기본법”이라 함) 제2조제1호, 제5조제1호 및 별표에서는 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제8조의 가축사육 제한구역을 토지이용규제를 받는 지역·지구 등으로 정하고 있고, 토지기본법 제8조제2항 본문에서는 지방자치단체의 장이 지역·지구 등을 지정하는 경우에는 지형도면을 작성하여 그 지방자치단체의 공보에 고시하도록 하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 제2항의 지역·지구 등의 효력은 지형도면의 고시를 함으로써 발생한다고 규정하고 있습니다.
다만, 같은 조 제2항 단서에서는 대통령령이 정하는 경우에는 지형도면을 작성·고시하지 않을 수 있다고 하는바 이에 따라 토지기본법 시행령 제7조제3항제1호나목에서는 별도의 지정절차 없이 법령 또는 자치법규에 따라 지역·지구 등의 범위가 직접 지정되는 경우 등을 규정하고 있는데, 이는 지형도면을 작성·고시하도록 하는 취지가 주민들로 하여금 지역·지구 등의 지정으로 토지 등의 이용에 어떠한 제한이 있는지 쉽게 확인할 수 있도록 하고 재산권 제한의 범위를 명확하게 하려는 것임을 고려할 때, 별도의 절차를 요하지 않고 법령이나 자치법규에서 지역ㆍ지구의 범위가 직접 지정되어 법령이나 자치법규의 집행과 국민의 재산권 행사 등에 혼선이 초래되지 아니하는 경우에는 별도로 지형도면을 작성할 필요가 없는 것을 의미하는 것으로 보입니다(2008. 2. 1. 법제처 회신 07-0459 법령해석례 취지 및 2010. 6. 4. 10-0117 법령해석례 참조)
한편, 토지기본법 제3조에서는 지역·지구 등의 지정과 운영에 관하여 다른 법률에 토지기본법 제8조와 다른 규정이 있는 경우에도 토지기본법 제8조의 규정을 따르도록 하고 있어 다른 법령이나 자치법규에서 지역·지구 등의 지정 및 지형도면의 고시에 관하여 규정하지 않더라도 토지기본법 제8조에 따라 이를 거치도록 하고 있는바, 옥천군 조례 제3조 및 별표의 가축사육 제한지역도 당연히 토지기본법 제8조의 적용을 받는다 할 것입니다.
이와 같은 법령에 비추어 이 사안 가축사육 제한지역의 적용 시기를 살펴보면 우선, 토지기본법 제8조제2항 본문 및 같은 조 제3항에 따라 이 사안 가축사육 제한지역은 옥천군수가 지형도면을 작성하여 그 지방자치단체의 공보에 고시하여야 제한지역으로 지정한 효력이 발생한다 할 것이고, 옥천군 조례 제3조 및 별표에서는 가축사육 제한지역을 ‘관광지 경계’, ‘주거밀집지역’ 등 현장조사를 해야만 지역·지구 등의 범위를 알 수 있도록 규정하고 있어 별도의 지형도면이 작성·고시되기 전까지는 주민이 지역·지구 등의 범위를 알기 어려운 점이 있어 토지기본법 제8조제2항 단서 및 같은 법 시행령 제7조제3항제1호나목의 “별도의 지정절차 없이 법령 또는 자치법규에 따라 지역·지구 등의 범위가 직접 지정”된 경우에 해당된다고 보기 어려우므로, 옥천군 조례 제3조 및 별표를 적용하여 가축사육을 제한할 수 있는 시기를 조례 공포일로 보는 것은 타당하지 않을 것으로 보입니다.
따라서, 옥천군 조례 제3조 및 별표의 가축사육 제한지역은 토지기본법 제8조제2항 단서 및 같은 법 시행령 제7조제3항제1호나목에 따라 “별도의 지정절차 없이 법령 또는 자치법규에 따라 지역·지구 등의 범위가 직접 지정”된 경우에 해당된다고 보기 어려우므로, 토지기본법 제8조제2항 본문 및 같은 조 제3항에 따라 지형도면을 작성하여 고시한 날부터 효력이 발생하여 적용할 수 있을 것입니다.
나. 질의 나에 대하여
일반적으로 “법령의 시행”은 법령의 효력이 현실적으로 발생하여 그 규율하려는 대상에 대하여 효력을 발휘하게 되는 것을 말하므로, 이 사안 조례 부칙 제1조에서와 같이 “공포한 날부터 시행한다”라고 규정하면 개정규정은 공포한 날부터 효력이 발생한다 할 것입니다.
하지만, 옥천군 조례 제3조 및 별표의 가축사육 제한지역은 토지기본법 제2조제1호에 따른 토지의 이용 및 보전에 관한 제한을 하는 일단의 토지인 “지역·지구 등”에 해당하고, 같은 법 제8조제3항 및 법 시행령 제7조제3항제1호나목에 따르면 가축사육 제한지역과 같은 지역·지구 등의 “효력”은 지형도면의 고시를 하거나, 조례에서 가축사육 제한지역의 범위가 직접 지정되어 있어야만 발생한다 할 것인바, 질의 가에서 살펴본 바와 같이 조례 제3조 및 별표로 가축사육 제한지역이 직접 지정되었다고 보기 어려운 이 건 조례의 경우 비록 부칙 제1조에 따라 공포한 날부터 효력이 발생한다 하더라도 부칙 제1조의 내용 중 가축사육 제한지역에 관한 사항은 상위법령인 토지기본법 제8조제3항에 따라 지형도면 등이 고시되어야만 “효력”이 발생한다 할 것입니다.
따라서, 「옥천군 가축사육 제한에 관한 조례」는 부칙 제1조에 따라 공포된 날부터 효력이 발생하더라도, 부칙 제1조의 내용 중 가축사육 제한지역에 관한 사항은 질의 가에서 살펴본 바와 같이 상위법령인 토지기본법 제8조제3항에 따라 지형도면 등이 고시되어야 효력이 발생하는 것으로 보아야 할 것이므로, 조례 시행에 혼선을 방지하기 위해 부칙에 ‘별표의 가축사육 제한지역은 지형도면을 고시한 날부터 시행한다.’와 같이 명확하게 규정하는 방안을 고려해 볼 수 있을 것입니다.
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