이유
지방자치단체는 「지방자치법」 제9조제1항 및 제22조에 따라 법령의 범위 안에서 지방자치단체의 사무, 즉 자치사무나 단체위임사무에 관하여 지방의회의 의결을 거쳐 조례를 제정할 수 있으며, 또한 지방자치단체의 기관은 대외적인 구속력이 없는 행정관청의 내부기준으로서 훈령, 예규 등의 행정규칙을 제정할 수 있는바, 지방자치단체에서 어떠한 사안을 규율하는 자치법규를 제정하려는 경우에 이를 조례로 정할 것인지 훈령으로 정할 것인지의 문제는 해당 사안과 관련된 상위법령 및 지방자치법령의 내용과 그 규율의 성격 등을 고려하여 판단하여야 할 것입니다.
먼저, 「유통산업발전법」 제15조제4항제4호 및 제17조의2제1항에 따르면, 지식경제부장관과 지방자치단체의 장은 지역 중소유통기업의 경쟁력 향상을 위하여 중소유통기업자단체가 중소유통공동도매물류센터(이하 “물류센터”라 함)를 건립하거나 운영하는 경우에는 필요한 행정적·재정적 지원을 할 수 있고, 이에 따라 실제로 지방자치단체에서는 중소유통기업자단체가 건립·운영하는 물류센터에 대하여 국고보조금에 지방자치단체의 지방비 부담분을 더하여 보조금을 교부하는 방식으로 재정지원이 이루어지고 있는 것으로 보입니다.
한편, 이처럼 지방자치단체가 민간에 대하여 보조 등 지출을 하는 경우에는 지방재정 관련 법령의 적용을 받게 되는데, 「지방재정법」 제17조제1항 단서 및 같은 항 제1호에 따르면, 지방자치단체는 그 소관사무에 관하여 법률에 규정이 있는 경우에는 개인 또는 단체에 대하여 기부ㆍ보조ㆍ출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있고, 같은 법 시행령 제29조제5항에서는 지방자치단체의 보조금 또는 그 밖의 공금의 지출에 대한 교부신청, 교부결정 및 사용 등에 관하여 필요한 사항은 당해 지방자치단체의 조례로 정하도록 하고 있습니다.
이 사안에서 문제되는 「익산시 중소유통공동도매물류센터 건립·운영 규정안」(이하 “물류센터 규정안”이라 함)은 물류센터의 건립·운영 사업에 대하여 교부하는 보조금의 지급 절차 및 방법, 그 사후 관리 등에 관하여 규정하기 위한 것인데, 「지방자치법」 제9조제2항제3호차목 및 타목, 같은 항 제4호거목 등에서는 지역경제 및 중소기업의 육성 등을 지방자치단체의 사무로 예시하고 있고, 「유통산업발전법」 제15조제4항제4호에서는 ‘지방자치단체’가 같은 법 제17조의2제1항에 따른 물류센터의 설립·운영 등 중소유통기업의 공동협력사업 지원에 관한 사항에 관한 시책을 수립하고 지원할 수 있다고 규정하고 있으며, 「지방재정법 시행령」 제29조제5항에서는 보조금의 교부신청, 교부결정 및 사용 등에 관한 사항은 조례로 정하도록 하는 점 등을 고려하면 위 물류센터 규정안의 내용을 조례로 제정하는 것은 가능하다고 할 것입니다.
물론, 「유통산업발전법」 제17조의2에서는 지방자치단체의 장이 물류센터 건립을 지원할 수 있도록 규정하고 있으므로 지방자치단체의 장이 행ㆍ재정적 지원이라는 행위를 하기 위하여 권한의 범위 내에서 행사할 수 있는 행정상의 조치나 방안을 모두 조례 등의 법규로 마련하여야 하는 것은 아니라고 할 것이고, 현재 「지방재정법 시행령」 제29조제5항의 위임에 따라 익산시 보조금 관리에 관한 일반 조례인 「익산시 보조금 관리에 관한 조례」가 제정되어 있으므로, 물류센터에 대한 보조금 교부 절차 및 방법, 그 사후 관리에 관하여 구체적으로 정하고 있는 물류센터 규정안이 위 조례 및 상위법령의 범위 안에서 물류센터에 대한 보조 사업의 시행을 위한 ‘세부사항’을 정한 것으로 본다면, 이는 지방자치단체의 사업 집행에 관한 지침적 성격을 가지는 것으로서 행정규칙인 훈령의 형식으로 정하지 못할 것은 아닙니다.
그러나, 원칙적으로 보조금의 교부와 관련된 사항은 지방자치단체와 보조사업자 간의 관계를 규율하는 것이자 지방자치단체의 예산과 관련된 것으로서 행정규칙보다는 조례로 규율하는 것이 더 바람직하고, 물류센터 규정안에서는 물류센터 지원예산의 반영 여부 등을 심의하는 심의위원회(제8조) 및 물류센터별 운영위원회(제20조)와 같이 「지방자치법」 제116조의2제1항에서 조례로 정하도록 하고 있는 자문기관을 설치ㆍ운영하는 내용을 규정하고 있는 등 훈령으로 정할 규율의 범위를 벗어나는 것으로 볼 수 있는 사항까지 담고 있으며, 이미 익산시 보조금 관리에 관한 일반 조례인 「익산시 보조금 관리에 관한 조례」가 제정되어 있으나 물류센터 사업에 대한 보조금 교부와 관련하여 달리 정할 사항이 있는 경우에는 일반조례에 대한 특별조례의 성격을 가지는 조례를 제정할 실익이 있다는 점 등을 고려할 때, 물류센터의 건립·운영에 대한 보조금의 교부와 관련된 규율은 훈령보다는 조례로 제정하는 것이 더 바람직할 것으로 보입니다.
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