이유
「지방자치법」 제66조의3제1항에 따르면 ‘지방자치단체의 장’이 예산상 또는 기금상의 조치를 수반하는 의안을 발의할 경우에는 그 의안의 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용에 대한 추계서와 이에 상응하는 재원조달방안에 관한 자료를 의안에 첨부하도록 하고, 같은 조 제2항에서는 제1항에 따른 비용에 대한 추계 및 재원조달방안에 대한 자료의 작성 및 제출절차 등에 관하여 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있습니다.
그런데, 「지방자치법」 제66조의3제1항에서 ‘지방자치단체의 장’이 예산상 또는 기금상의 조치를 수반하는 의안을 발의할 경우에는 그 의안의 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용에 대한 추계서와 재원조달방안에 관한 자료를 제출하도록 규정하고 있는 것은, 예산상 또는 기금상의 조치를 수반하는 의안이 의결될 경우 그 의안 자체가 예산 또는 기금은 아니더라도 결과적으로 지방자치단체의 재정 지출을 초래하게 되므로, 해당 의안을 심사할 때 미리 비용추계서와 재원조달방안에 관한 자료를 제출하도록 하여 예산 또는 기금 지출과 관련된 사항을 해당 의안의 심사 과정에서 반영함으로써 지방재정의 건전성을 도모하려는 것으로 보이는바, 이러한 「지방자치법」 제66조의3제1항의 목적 및 취지를 감안할 때, 위 규정에서 비용추계서와 재원조달방안에 관한 자료의 제출 주체를 지방자치단체의 장으로 규정하였다고 해서 지방자치단체의 장에 한해서만 이를 제출하도록 제한하거나, 「지방자치법」에 따라 지방의회에 의안을 발의할 수 있는 권한을 가진 의원 또는 위원회가 예산상 또는 기금상의 조치를 수반하는 의안을 발의할 경우 비용추계서와 재원조달방안에 관한 자료를 제출하는 것을 금지하려는 것은 아니라고 보는 것이 타당할 것입니다.
아울러, 「국회법」 제79조의2에서 정부가 제출하는 의안뿐만 아니라 의원 또는 위원회가 예산 또는 기금상의 조치를 수반하는 의안을 발의 또는 제안하는 경우 그 의안의 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용에 대한 추계서를 함께 제출하도록 규정하고 있음을 감안할 때에도 「지방자치법」 제66조의3제1항을 지방자치단체의 장이 발의하는 의안에 대하여만 제한적으로 비용추계서와 재원조달방안에 관한 자료를 제출하도록 하려는 취지의 규정으로 이해하는 것은 타당하지 않은 것으로 보입니다.
다만, 「지방자치법」 제66조의3의 신설과 관련한 국회 검토 과정에서 국회의원은 보좌직원이나 국회예산정책처 등과 같은 별도의 입법지원조직의 지원을 받는 반면 지방의회 의원은 지원인력이 소수의 전문위원으로 한정되어 있어 비용추계서 제출을 의무화할 경우 지방의회 의원의 의안발의 활동을 위축시킬 수 있다는 점이 논의되었고(국회 검토보고서 및 행정안전위원회회의록 참고), 당초 비용추계서 제출의무의 주체가 지방자치단체의 장과 의원으로 규정되어 발의되었던 것이(2010년 8월 유정현 의원 대표발의안) 지방자치단체의 장으로만 변경되어 지방자치법 일부개정법률안(2011년 6월 위원장 대안)으로 발의되어 통과되었는바, 지방의회 의원 또는 위원회의 비용추계서 의무화를 규정하려는 조례를 제정할 때 이러한 점을 고려할 필요가 있을 것이며, 아울러 정책집행에 필요한 재원은 집행부의 세 수입이나 세외 수입 징수 등을 통하여 마련되는 것이어서 지방의회 의원 또는 위원회가 정책 집행에 따른 재원조달방안에 관한 정보를 정확히 아는 데에는 현실적인 어려움이 있을 수 있음을 함께 고려할 필요는 있다고 할 것입니다.
이상을 종합하여 보면, 「지방자치법」 제66조의3제2항에 따라 거제시에서 같은 조 제1항에 따른 비용에 대한 추계 및 재원조달방안에 대한 자료의 작성 및 제출절차 등에 관하여 필요한 사항을 정하는 조례를 제정하면서, 조례의결권을 가진 지방의회에서 위와 같이 지방의회 의원이 비용추계서나 재원조달방안에 관한 자료의 작성에 난점이 있는 현실상황에도 불구하고 지방재정의 건전화 등을 위하여 시장뿐만 아니라 시의회 의원이 예산상 또는 기금상 조치를 수반하는 의안을 제출하는 경우에도 비용추계서와 재원조달에 관한 자료를 제출하는 것으로 조례안을 의결한다면 해당 지방자치단체의 의사로 이와 같은 결정을 하였다고 할 것이므로, 이러한 내용의 조례가 관계 법령의 범위를 벗어나는 것이어서 「지방자치법」 제22조에 따른 조례 제정의 한계를 벗어난 것이라고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
따라서, 「지방자치법」 제22조 및 제66조의3제1항의 취지를 고려해 볼 때 거제시에서 「거제시 의안의 비용추계에 관한 조례안」 제정시 지방자치단체의 장 뿐만 아니라 시의회 의원이 발의하는 비용수반 조례안에 대해서도 비용추계서 및 재원조달방안에 관한 자료를 의안에 첨부하도록 규정하는 것이 불가능하다고 보기는 어렵습니다.
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