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• 질의요지

  
  

  
  전체 사업비 중 자비부담률이 30% 이상인 보조사업자가 사업수행자를 선정하는 경우, 「지방자치단체 세출예산 집행기준」(행정안전부 예규 제362호, 2011. 5. 23.) 민간자본이전(402목)의 14-1. 민간자본보조(402-1)에 따라 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」에서 정한 절차에 따라 계약을 체결하여 이행할 필요가 없는지, 아니면 「정읍시 보조금 관리조례」 제18조에 따라 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」을 준용하여야 하는지?
  

• 의견

  
  

  
  전체 사업비 중 자비부담률이 30% 이상인 보조사업자가 사업수행자를 선정하는 경우, 「정읍시 보조금 관리조례」 제18조에 따라 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」을 준용하여야 하는 것으로 보입니다.
  

• 이유

  
  

  
  조례는 「헌법」 제117조제1항 및 「지방자치법」 제22조에 근거한 지방자치단체의 자치입법권의 표현으로서 해당 지방자치단체 주민에 대하여 ‘법규적 효력’을 가지는 것이나, 예규는 행정규칙의 하나로서 행정사무의 통일을 기하기 위하여 반복적 행정사무의 처리기준을 제시하는 법규문서 외의 문서로서[구 「사무관리규정 시행규칙」(2011. 12. 21. 행정안전부령 제264호로 전부개정되어 시행되기 전의 것) 제3조제2호다목) 그 자체로는 ‘행정관청 내부의 기준’에 불과한바, 조례와 예규 사이의 적용 우선순위에 관해서는 일반적으로 대외적 구속력을 갖는 조례가 예규에 우선한다고 할 것이나, 예외적으로 법령의 규정에 의하여 행정관청이 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여받은 경우 등(헌재결 1990. 9. 3. 90헌마13, 일명 ‘법령보충적 행정규칙’]에는 예규 또한 대외적인 구속력 및 법규적 효력을 가지게 되어 조례보다 우선할 여지도 있다고 할 것입니다.
  
  그렇다면, 이 사안과 관련한 행정안전부 예규 「지방자치단체 세출예산 집행기준」(행정안전부 예규 제362호, 2011. 5. 23.)의 성격을 살펴보면, 「지방재정법」 제38조제1항에서는 ‘행정안전부장관은 국가 및 지방재정의 운용 여건, 지방재정제도의 개요 등 지방자치단체의 재정운용에 필요한 정보로 구성된 회계연도별 지방자치단체재정운용업무편람을 작성하여 지방자치단체에 보급할 수 있다’라고 규정하고 있고, 그 밖에 예규의 근거가 될만한 명확한 규정을 찾기는 쉽지 않은바, 조문구조만으로는 위 「지방자치단체 세출예산 집행기준」이 법령에서 직접 위임을 받아 마련된 것인지는 명확하지 아니하고, 같은 법 제38조제2항 * 지방재정법
  제38조(지방자치단체재정운용업무편람 등) ① 행정안전부장관은 국가 및 지방재정의 운용 여건, 지방재정제도의 개요 등 지방자치단체의 재정운용에 필요한 정보로 구성된 회계연도별 지방자치단체재정운용업무편람을 작성하여 지방자치단체에 보급할 수 있다.
  ②지방재정의 건전한 운용과 지방자치단체간 재정운용의 균형을 확보하기 위하여 필요한 회계연도별 지방자치단체예산편성기준은 행정안전부령으로 정한다. 에 근거한 「지방자치단체 예산편성 운용에 관한 규칙」(행정안전부령) 역시 예산편성의 일반원칙이나 세입예산 구성, 세출예산 편성에 관하여 간략하게 일반적인 내용만을 규정하고 있어 위 예규의 근거로 보기에는 무리가 있는바, 위 행정안전부 예규인 「지방자치단체 세출예산 집행기준」을 법령보충적 행정규칙으로 단정하기는 어렵다고 할 것입니다. 이러한 상황이라면 자치입법권과 자주재정권을 가진 지방자치단체의 법규를 존중하는 것이 보다 타당한 측면이 있다고 할 것이므로, 이 사안에서는 정읍시 조례의 적용가능성이 보다 높다고 할 것입니다.
  
  이에 따라 구체적으로 예규와 조례의 내용을 살펴보면, 「지방자치단체 세출예산 집행기준」(행정안전부 예규 제362호, 2011. 5. 23.) 민간자본이전(402목)의 14-1. 민간자본보조(402-1)에서는 사업부서 담당공무원은 보조금을 지원받는 보조사업자가 사업수행자를 선정하는 경우 전체 사업비 중 보조사업자의 자비 부담률이 30% 이상인 경우에는 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」에서 정한 절차에 따라 계약을 체결하도록 보조금 교부조건에 명시하지 않아도 되는 것으로 규정하고 있는데,
  「정읍시 보조금 관리조례」 제18조에서는 보조사업자가 사업수행자를 선정하는 경우 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」을 준용하지 아니할 수 있는 경우로 행정안전부 예규와는 달리 보조사업자의 자비 부담률이 30% 이상인 경우를 규정하고 있지 아니한바, 동 조례는 보조금을 지원받는 보조사업자가 사업수행자를 선정하는 경우, 자비부담률이 어느 정도인지 여부를 묻지 아니하고 원칙적으로 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」을 준용하도록 하여 상대적으로 엄격한 절차에 따르도록 한 것으로 보입니다.
  
  즉, 「정읍시 보조금 관리조례」 제18조는 보조금을 지원받는 보조사업자에 대한 절차적 통제를 강화하여 보조사업자가 체결하는 계약의 투명성과 효율성을 높이려는 것으로서, 그 규정취지 및 목적이 세출예산 집행에 있어 건전성과 효율성을 확보하기 위한 지방재정법령이나 지방계약법령 등 관계법령에 위배된다고 보기는 어려우므로, 지방자치단체의 조례나 규칙이 관련 법령이나 상급 지방자치단체의 조례나 규칙에 위반하지 않는 이상 자치입법권의 측면에서 최대한 존중되어야 한다는 원칙상 조례의 규정 내용에 따르는 것이 바람직한 것으로 판단됩니다.
  
  따라서, 전체 사업비 중 자비부담률이 30% 이상인 보조사업자가 사업수행자를 선정하는 경우, 「정읍시 보조금 관리조례」 제18조에 따라 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」을 준용하여야 하는 것으로 보입니다.