질의요지
가. 「폐기물관리법 시행령」 제38조의2와 관련한 별표 8에서는 과태료의 부과기준을 1차위반에서 3차위반 이상까지로 규정하고 있는데, 「강릉시 음식물류 폐기물의 발생억지, 수집·운반 및 재활용에 관한 조례안」에서 상위법과 달리 위반사항 적발 시 과태료 부과 이전에 그에 대한 제재로서 “경고단계”를 추가하는 것이 가능한지?
나. 「음식물류 폐기물의 발생억제, 수집·운반 및 재활용에 관한 조례 준칙안」에 따라 작성된 「강릉시 음식물류 폐기물의 발생억지, 수집·운반 및 재활용에 관한 조례안」 제12조제2항의 “20세대 이상”의 기준에 대하여 지방자치단체 실정에 맞게 세대수를 조정(40 혹은 100세대 이상)하여 제정할 수는 있는지?
다. 종전의 「폐기물관리법 시행령」 제8조제6호에서는 “음식물류폐기물을 수거하여 가축의 먹이나 퇴비로 재활용하는 자”도 다량배출사업장에서 배출되는 음식물류폐기물을 수거·처리할 수 있도록 하여 소량의 음식물폐기물을 배출하는 사업장에서도 사업장 인근의 축산농가와 협력하여 음식물류폐기물을 가축 사료 등으로 손쉽게 재활용 처리할 수 있었으나, 2011. 9. 27. 「폐기물관리법 시행령」 제8조가 개정되면서 제6호가 삭제되어 어려움의 발생이 우려되는바, 「강릉시 음식물류 폐기물의 발생억지, 수집·운반 및 재활용에 관한 조례안」제정시 삭제된 「폐기물관리법 시행령」 제8조제6호의 내용인 “음식물류폐기물을 수거하여 가축의 먹이나 퇴비로 재활용하는 자”를 삽입할 수 있는지?
라. 「강릉시 음식물류 폐기물의 발생억지, 수집·운반 및 재활용에 관한 조례안」제10조제4항, 제12조제3항 및 제18조제1항에서는 “법 제68조에 따라 과태료를 부과한다”는 조문을 각 조항마다 삽입하고 있는데, 이를 조례안 제18조제1항 후단에 “별표 2에 따른 과태료를 부과한다”로 수정하면서 각 조항에 표시되어 있는 “법 제68조에 의한 과태료를 부과한다”는 문구를 삭제하는 것이 가능한지와 그것이 가능하다면 조례안 제19조제1항과의 관계는 어떠한지?
이유
가. 질의 가 및 질의 라에 대하여
「폐기물관리법」제68조에서는 해당 법령을 위반한 자 등에게 과태료를 부과하도록 하고 있고, 같은 법 시행령 제38조의2 및 별표 8에서는 해당 과태료의 부과기준에 대하여 구체적으로 규정하고 있는 한편, 「폐기물관리법」제68조제4항에서는 과태료를 대통령령으로 정하는 바에 따라 소관별로 환경부장관, 시도지사 또는 시장·군수·구청장이 부과·징수한다고 규정하고 있을 뿐, 이외에 과태료와 관련하여 조례 등 지방자치단체에서 다르게 정할 수 있는 여지를 위임하고 있지는 않은 것으로 보입니다.
일반적으로 과태료는 행정법상 의무위반에 대한 제재로서 부과·징수되는 금전을 말하는 것으로 과태료를 부과하는 대상과 과태료의 구체적인 기준은 법령에서 명확하게 규정되어야 할 것이고, 이에 따라 폐기물관리법령에서도 과태료의 부과대상과 부과기준을 구체적으로 정하고 있습니다.
또한, 폐기물관리법령상의 과태료와 관련하여 조례에서 별도로 규정하고자 하는 경우에도 법령의 위임 없이 과태료 부과사유를 추가하는 것은 주민에게 법령의 근거 없이 의무를 부과하는 것으로서 「지방자치법」제22조 단서에 위반되어 허용되지 않고, 집행상의 편의를 위해 폐기물관리법령에서 정하고 있는 것을 그대로 조례에 반영하는 것 역시 법령체계상 바람직하지 않다고 할 것입니다.
그러므로 ‘질의 가’의 경우,「폐기물관리법」제68조에서 일정한 경우에 해당하면 “과태료를 부과해야 한다”고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 별표 8에서 과태료를 감경하는 규정은 두고 있으나 과태료를 면제하고 이를 위반사항으로 보지 않도록 하는 규정이 없다는 점에 비추어보면, 폐기물관리법령에 따라 과태료를 부과해야 하는 위반사항을 적발했음에도 불구하고 과태료를 부과하지 않고 그에 대한 제재로 “경고단계”를 조례로 규정하는 것은 상위법령에 위반된다고 보이므로 타당하지 않은 것으로 보입니다.
그리고 ‘질의 라’의 경우에도 「강릉시 음식물류 폐기물의 발생억제, 수집·운반 및 재활용에 관한 조례안」제10조제4항의 “음식물류 폐기물 배출방법을 지키지 아니한 자”와 같은 조례안 제12조제3항의 “음식물류 폐기물 수거를 위하여 설치하는 보관시설 또는 수거용기가 기준에 부적합하여 시장이 개선·대체 등의 조치를 명했으나 그 명령을 위반한 자” 등에 관한 과태료 부과가 법령에서 명문으로 규정한 바가 없다면 법령의 근거 없이 의무와 벌칙을 신설하는 것으로 「지방자치법」제22조 단서에 반한다고 할 것이고, 만일 법령에서 정하고 있는 사항을 조례에서 그대로 반영하는 것이라면 위에서 언급한 바와 같이 법령체계상 바람직하지 않다고 할 것입니다.
다만, ‘질의 라’의 경우가 새로운 의무부과를 신설하는 것이 아니고 법령에 있는 내용을 그대로 반복하는 것으로서 입법원칙상 바람직하지는 않다고 하더라도 집행의 편의를 위해 조례에 규정하는 경우라고 한다면 「강릉시 음식물류 폐기물의 발생억제, 수집·운반 및 재활용에 관한 조례안」제10조제4항과 제12조제3항 및 제18조제1항에서는 “법(「폐기물관리법」) 제68조에 따라 과태료를 부과한다”는 조문을 삭제하고 해당 조례안 제18조제1항에서 규정하는 것이 가능한지와 관련하여, 조례안 제18조제1항의 내용이 제10조, 제12조, 제15조에 따른 음식물류 폐기물 배출방법 등에 따라 배출하지 아니한 자 또는 제16조에 따른 준수사항을 지키지 아니한 자에 대하여 “법 제68조에 따라 과태료를 부과한다”는 것이므로 조례안 제10조제4항, 제12조제3항의 “법 제68조에 따라 과태료를 부과한다”는 조문을 삭제하는 것은 입법기술상으로는 가능하다고 보입니다.
따라서, ‘질의 가’의 경우,「폐기물관리법」제68조에 따라 과태료를 부과해야 하는 위반사항을 적발했음에도 과태료를 부과하지 않고 “경고단계”로 처리할 수 있도록 조례에 규정하는 것은 가능하지 않은 것으로 보이고, ‘질의 라’의 경우 원칙적으로 조례에서 법령에 있는 내용을 그대로 반복하는 것은 바람직하지 않으나 이와 같은 규정의 제ㆍ개정과 관련하여 입법기술상으로만 살펴본다면, 「강릉시 음식물류 폐기물의 발생억제, 수집·운반 및 재활용에 관한 조례안」 제10조제4항과 제12조제3항에서의 “법 제68조에 따라 과태료를 부과한다”는 조문을 삭제하고, 제18조제1항에서 해당 내용을 “별표 2에 따른 과태료를 부과한다”와 같이 규정하는 것은 입법기술적으로는 가능하다고 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여
「폐기물관리법」제13조, 같은 법 시행령 제7조 및 같은 법 시행규칙 제14조와 별표 5에 따르면, 음식물류 폐기물의 보관의 경우 특별자치도 또는 시·군·구의 조례에서 정하는 바에 따라 전용봉투 또는 수거용기에 분리하여 보관하도록 하고 있고, 음식물류 폐기물을 재활용하는 자는 악취가 나거나 오수가 흘러나오지 아니하도록 밀폐된 보관용기 또는 보관시설에 보관하도록 하고 있으며, 이를 위반하는 경우에는 「폐기물관리법」제68조제1항제1호에 따라 과태료 부과대상이 됩니다.
한편, 「음식물류 폐기물의 발생억제, 수집·운반 및 재활용에 관한 조례 준칙안」(이하 “준칙안”이라고 함) 제12조에서는 음식물류 폐기물 공동보관시설 또는 전용수거용기의 설치에 대하여 규정하면서 시장·군수·구청장이 필요하다고 인정하는 경우에는 신축되는 20세대 이상의 공동주택에 대하여 음식물류 폐기물을 재활용하기 위한 보관시설 또는 전용수거용기를 설치할 수 있도록 하고 있습니다.
그런데, 폐기물관리법령에서 음식물류 폐기물의 보관 등은 원칙적으로 특별자치도 또는 시·군·구의 조례로 정하도록 하고 있고, 준칙안 제12조제2항과 같은 내용을 상위법령인 폐기물관리법령에서 별도로 규정하고 있지 않다는 점 등을 감안하여 볼 때, 준칙안 제12조제2항의 “신축되는 20세대 이상의 공동주택”은 지방자치단체가 조례로 해당 내용을 정할 때 하나의 기준이 될 수 있는 지침으로서 반드시 그에 따라야 하는 것은 아니라고 판단되므로 해당 지방자치단체의 실정에 맞게 세대수를 조정하여 규정하는 것은 가능하다고 할 것입니다.
따라서, 준칙안 제12조제2항에서 “20세대 이상”이라는 기준을 정하고 있으나 이것이 지방자치단체 실정에 맞게 세대수를 조정(40 혹은 100세대 이상)하여 제정할 수 없도록 하는 것은 아니므로 개별 지방자치단체에서 세대수를 조정하여 제정하는 것은 가능하다고 보입니다.
다. 질의 다에 대하여
「폐기물관리법 시행령」제8조에서는 「폐기물관리법」제14조제2항에 따른 생활폐기물의 처리대행자로 「폐기물관리법」제25조제3항에 따라 폐기물처리업의 허가를 받은 자(제1호)부터 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」제13조의2에 따른 재활용센터를 운영하는 자(제7호)까지 각 호에서 구체적으로 규정하고 있습니다.
그런데, 2011. 9. 7. 음식물류 폐기물 처리대행 업무의 혼란을 방지하고자 「폐기물관리법 시행령」이 개정되면서 현행 「폐기물관리법 시행령」 제8조에서는 종전에 생활폐기물의 처리대행자로 규정되어있던 “음식물류 폐기물을 수거하여 가축의 먹이나 퇴비로 재활용하는 자”가 삭제되었습니다.
그렇다면, 상위법령인 폐기물관리법령과 달리 조례에서 음식물류 폐기물의 처리대행자로 “음식물류 폐기물을 수거하여 가축의 먹이나 퇴비로 재활용하는 자”를 규정하는 것은 해당 「폐기물관리법 시행령」제8조를 개정한 취지에 반한다고 보이고, 「폐기물관리법 시행령」제8조에서는 생활폐기물의 처리대행자에 대하여 “다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자”를 말한다고 규정하고 있어 처리대행자가 될 수 있는 자는 각 호에서 정한 자로 한정하고 있는 동시에 폐기물관리법령상 음식폐기물의 처리대행자를 지방자치단체별로 자율적으로 정할 수 있도록 하는 별다른 규정이 없다는 점에서 상위법령과 상충되는 것으로 보입니다.
즉, 「폐기물관리법」제14조제2항에서 특별자치도지사, 시장·군수·구청장은 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 대통령령(「폐기물관리법 시행령」제8조)으로 정하는 자에게 생활폐기물의 처리를 대행하게 할 수 있다는 것은 「폐기물관리법 시행령」제8조의 각 호에서 정하고 있는 자 중에서 조례로 생활폐기물 처리대행자를 정할 수 있다는 의미이므로 폐기물관리법령에서 규정하고 있지 않은 “음식물류폐기물을 수거하여 가축의 먹이나 퇴비로 재활용하는 자”를 조례에서 음식물류 폐기물 처리대행자로 규정할 수는 없다고 할 것입니다.
따라서, 조례로 종전의「폐기물관리법 시행령」제8조제6호에서 규정되어오다 삭제된 “음식물류 폐기물을 수거하여 가축의 먹이나 퇴비로 재활용하는 자”를 음식물류 폐기물 처리대행자로 규정할 수는 없는 것으로 보입니다.
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